优化湖北省财政支出结构的若干思路
)))基于湖北、浙江、湖南三省财政支出结构的比较分析
严宏宇
(中南财经政法大学财税学院,湖北武汉430060)
摘要:合理的财政支出结构是推动经济和社会发展的重要保证,优化财政支出结构可以最大限度地发挥财政政策拉动经济增长的潜能。因此,随着财政体制改革的不断深化,优化地方财政支出结构已势在必行。本文拟从省际比较的角度来分析市场经济背景下财政支出结构的一般特征和发展趋势,在对湖北、浙江、湖南三省财政支出结构进行比较分析的基础上,提出优化湖北省财政支出结构、提高财政支出效率的对策措施。
关键词:财政支出结构;经济增长;经济性支出
一、财政支出分类与指标体系的构建
根据对财政支出进行分析研究以及管理的不同需要,常对财政支出采取不同的分类方法。为了兼顾用于理论和经验分析的理论分类以及用于编制预算的统计分类这两种分类方法,本文以地方财政一般预算支出决算总表中的支出项目为蓝本,按照财政的职能将财政支出划分为维持性支出、事业性支出、经济性支出、转移支出和其它支出。维持性支出是指政府为维持国家安全和宪法秩序、保障国家机器正常运转的支
出,[1](P86)包括国防支出、行政管理支出、公检法支出、外交外事支出、武装警察部队支出;事业性支出是指政府为提高人们生活质量和促进社会福利而提供的福利以及保证各事业部门正常运转的支出,包括科学支出、教育支出、文体广播事业费、医疗卫生支出、工业交通流通部门事业费及各部门事业费;经济性支出是指政府为了提高资源配置效率、维持经济稳定、引导经济发展方面的支出,包括基本建设支出、挖潜改造和科技三项费用、流动资金、地质勘探费和海域建设支出、城市维护建设支出、政策性补贴支出、农业投资支出;转移支出是指政府按照一定的形式,将一部分财政资金无偿地转移给居民、企业和其他受益者所形成的支出,包括社会保障支出、抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费、支援不发达地区支出、债务利息支出;其它支出是指除以上支出外的支出,包括专项支出、对外援助支出等。
二、财政支出结构与社会经济发展:以湖北、湖南和浙江三省的财政支出结构为基础的比较分析
下面将湖北的财政支出结构与我国东部代表省份浙江以及中部代表省份湖南进行比较分析。首先对2000年和2003年湖北、浙江、湖南的财政支出结构按照维持性支出、事业性支出、经济性支出、转移支出和其它支出作数据处理,然后通过比较分析各省的财政支出结构以了解各省财政职能的区别,揭示各省财政在调
[2](P72)
控宏观经济方面的具体作用。
(一)维持性支出比较
从表中可以看出,湖北的维持性支出低于浙江和湖南,这主要反映在公检法司支出上,2003年湖北的公检法司支出低于浙江2个多百分点,而低于湖南近1个百分点,说明浙江和湖南在维护社会安全和市场经济秩序方面的投入较我省的支出比重大,在转轨经济时期,为了建立合理的市场秩序,稍高的公检法司支出有
作者简介:严宏宇(1982)),男,湖北利川人,中南财经政法大学财政学专业2005级硕士研究生。
#41#一定的合理性,完善的市场秩序有利于经济的发展。在行政管理支出方面,三省的支出比重并无明显差异,从2000年到2003年,行政管理支出比例没有出现膨胀,但仍需控制行政性支出和改善行政支出结构,提高资金使用效率,将一部分行政管理资金转移到经济发展支出上。
表1
支
出项
目
湖 北
公检法司支出国防支出行政管理支出外交外事支出武警部队支出维持性支出(总计)
6.34%0.05%10.01%0.03%0.07%16.50%
维持性支出比重
2003年
2000年浙 江8.12%0.07%10.20%0.07%0.17%18.63%
湖 南7.36%0.10%9.42%0.03%0.11%17.02%
湖 北6.23%0.18%9.58%0.02%0.08%16.09%
浙 江8.72%0.10%10.62%0.08%0.17%19.68%
湖 南6.90%0.17%10.31%0.03%0.11%17.53%
数据来源:根据2001、2004年5中国财政年鉴6相关数据计算而得。
(二)事业性支出比较
从横向比较看,我省的事业性支出比重与湖南省相差无几,而低于浙江省8个百分点左右。说明浙江的政府职能偏重于提供公共服务,这是因为浙江省的市场化程度高于我省,能够将更多的财政资源投入在提高人民生活水平和改善社会福利的支出上面。
表2
支
出项
目
湖 北
其它部门事业费农林水利事业费工交流通部事业费科学事业费教育事业费文体广播事业费医疗卫生事业费事业性支出(总计)
3.75%3.05%1.35%0.42%15.64%2.68%5.18%32.06%
事业性支出比重
2003年
2000年浙 江6.11%3.71%1.57%0.91%18.13%3.17%6.32%39.93%
湖 南4.55%3.49%1.15%0.50%14.63%2.60%3.42%30.35%
湖 北5.56%1.09%1.03%0.37%14.94%2.34%4.07%29.39%
浙 江7.41%1.64%1.97%0.80%18.31%3.08%5.06%38.28%
湖 南5.80%1.22%1.35%0.39%15.70%2.70%2.93%30.09%
数据来源:根据2001、2004年5中国财政年鉴6相关数据计算而得。
从表2可以看出,我省科教文卫体支出比重偏低,教育支出平均低于浙江3个百分点,这种差距主要由于经济发展水平的不同。浙江省经济发展水平高于我省,对于生产性、竞争性投资可以相对较少,而有更多的资源投入在外部效应较为明显的教育支出上,而教育投资增加又能明显地促进经济增长。从我省近年来地方一般预算支出中科教文卫体支出比重看,整个支出比重并不高,而且还有下降的趋势,从2000年到2003年,科学、教育、文体广播、医疗卫生事业费都有一定程度的下降,这一现象既不符合市场经济发展规律,也不符合我省的/科教兴省0战略,不利于经济增长方式的转变。
(三)转移性支出比较
表3
支
出项
目
湖 北
债务利息支出社会保障支出抚恤社会救济福利费离退休经费
支援不发达地区支出转移支出(总计)
0.00%7.74%2.40%3.59%1.14%14.87%
转
2000年浙 江0.00%1.33%1.86%0.81%0.38%4.38%
移支出比重
2003年
湖 南0.00%8.08%2.11%5.76%1.35%17.30%
湖 北0.04%8.14%4.22%4.01%0.77%17.18%
浙 江0.01%2.46%2.01%0.82%0.37%5.67%
湖 南0.06%8.34%3.81%5.91%1.09%19.21%
数据来源:根据2001、2004年5中国财政年鉴6相关数据计算而得。
#42#湖北省的转移支出比重远远高于浙江,而低于湖南2个多百分点,这是由于湖北和湖南在计划经济体制下都是老工业基地,国有企业较多,国企包袱重,在建立市场经济体制过程中,国有企业改革导致下岗人员和离退休人员增多,社会保障压力大,养老负担重;再者,湖北、湖南两省的市场化程度不高,非公有制经济不发达,创造的就业岗位不多,不能很好地吸收剩余劳动力,也导致了转移支出的比重较高,挤占了本可用于经济建设和社会服务的支出。
(四)经济性支出比较
表4
支
出项
目
湖 北
政策性补贴基本建设支出企业投资
企业挖潜改造资金科技三项费用流动资金支援农村支出支援农业支出地质和海域费用城市维护费经济发展支出
3.69%7.65%3.39%2.00%1.08%0.31%2.02%0.86%0.41%3.39%21.41%
经济性支出比重
2003年
2000年浙 江1.40%6.49%8.24%6.11%2.13%0.00%2.48%1.21%0.22%7.78%27.83%
湖 南3.67%10.95%3.58%2.49%1.09%0.00%1.94%0.93%0.67%4.29%26.03%
湖 北2.59%5.16%12.52%2.08%10.36%0.07%0.73%2.95%0.37%3.00%27.31%
浙 江0.58%7.06%7.63%5.45%2.18%0.00%0.55%4.48%0.31%6.65%27.27%
湖 南2.45%8.96%2.63%1.77%0.86%0.00%1.15%3.94%0.94%4.08%24.15%
数据来源:根据2001、2004年5中国财政年鉴6相关数据计算而得。
2000年我省经济性支出比重低于浙江近6个百分点,这主要反映在企业投资和城市维护费用上,到2003年与浙江省相当。从比较中可以看出,我省的经济性支出比重直到2003年才与浙江省持平,而以前差距较大,说明我省对经济性的财政资源投入不如浙江省,没有很好通过财政资源来拉动经济增长。2003年我省对企业的科技三项费用投入达到了617746万元,占财政支出的比重为10.36%,这是一个前所未有的投入比重。我省经济性支出比重和湖南相比,呈现一个交叉上升的趋势,总体水平相当。
基本建设支出方面:一般说来,基础产业决定其他产业发展水平,基础设施越是发达,国民经济的运行更有保障更有效率,人民的生活水平和质量也都较高。浙江省经济发展水平高于我省,各项基础设施的建设较为完善,需要投入的基础设施资金就相对较少。需要特别说明的是,基本建设投资资金很多是由国债资金安排的,并不能完全在地方一般预算支出决算总表中反映出来,例如,2003年我省的基本建设支出比重只有5.16%,其中的部分基本建设资金由国债转贷收入安排,共拨付国债专项资金24.2亿元,重点支持堤防、公路等基础设施项目建设。
企业投资方面:2000年我省和湖南对企业的投资平均只有3.5%左右,远远低于浙江省的水平,对国有企业的低投入不能让国企很好地发挥主导作用。
农业投资方面:从表4中可以看出,湖北对农业农村的投入低于浙江和湖南两省而且增长缓慢,这与农业的基础地位不相符。农业投入不足,就不能很好地改善农业生产条件和农业基础设施,造成农业发展后劲不足。
另外,我省和湖南的政策性补贴都较高,高出浙江省两倍左右,软预算约束未能完全消除,说明政府对市场的干预仍然较多。
三、优化湖北财政支出结构、促进湖北社会经济发展
通过上面的比较分析不难看出,我省目前的财政支出结构仍然处于从计划经济向市场经济转化和优化的过程中。虽已取得一些显著进展,但仍受到传统计划经济体制下财政支出结构基本框架的约束,与社会主义市场经济的发展特别是与构建公共财政体系不相适应,需要进一步调整和优化我省的财政支出结构。
1.建立公共财政制度。我国公共财政理论处于探索阶段,公共财政支出体系尚未形成,没有建立/公共
[3]财政支出0制度,现行的财政支出口径较小。从以上的比较分析中可以看出,我省有的支出未能在地方财政
#43#一般预算支出决算总表中反映出来,不利于收支管理。应该加快公共财政建设,将财政资源用于政府部门具有比较优势的领域。从目前来看,我省财政支出的范围应主要集中在以下几个方面:基本建设和城市维护、教育和科研、社会保障、非竞争性和非经营性的公共投资及部分生产性投资。
2.深化事业体制改革,清理和规范事业单位的财政经费供给范围。从事业性支出比较中看出,我省市场化程度低于浙江省,应当增加科技教育投入,保障/科教兴省0战略的实施,应当把教育作为生产性投资,而不是非生产性投资,逐步加大对教育的投入力度,特别是对落后农村地区的教育投入要逐步增加。我省拥有众多高校和科研机构,但科研费用占财政支出的比重却低于浙江和湖南两省,应该加大对科研费用的投入,充分发挥科研机构和高校的优势,促进我省经济增长。在事业支出改革方面,应根据事业性质的不同,建立与之相适应的资金供给方式,这不仅是深化事业体制改革的需要,也是转变政府职能的必然选择。公益性的事业单位,如基础教育、基础科研等,所进行的活动属于典型的社会公共需要,财政应保障其经费供给;准公益性事业单位,如高等教育、职业教育等,其创造的成果具有社会共同需要和私人需要的双重属性,财政可采取定额或定项补助方式核拨一部分经费,单位依法自行组织一部分收入;经营性事业单位,如开发性科研单位、艺术表演团体和社会中介机构等,这些单位提供的服务属于私人需要,其经费供给应与财政供给脱钩,逐步走向市场化。
3.大力支持国有经济结构调整和国有企业改革。我省是老工业基地,企业改革相对于浙江和湖南难度更大,改革进程也较缓慢,应该加大对企业科技三项费用的投入,创立自己的名牌经济,并利用我省土地、劳动力价格相对低廉的优势,发挥国有企业的主导作用,带动经济增长,实现/工业兴省0的战略目标。另外,浙江和湖南都未增拨企业流动资金,而我省每年有较少的流动资金投入。一般而言,企业流动资金由银行贷款解决,只有核工业部和航天工业部所属企业需要的定额流动资金,才由财政部统一向银行借款后通过国家预算拨付,[4](P154)所以应该逐步取消对一般企业的流动资金支出,让企业法人自己承担。
4.建立适合我省市场经济发展的社会保障制度。我省的转移支出比重高出浙江省10个百分点,财力的不足导致短时期内不能达到一个较高的社会保障水平,所以当务之急就是在有限财力的情况下使社会保障支出效益最大化和结构合理化。对社会保障支出,应按照公共财政的要求,把属于社会公共需要的社会保障支出部分由财政承担起来,包括提高企业退休人员基本养老金标准,落实城市居民最低生活保障政策,落实再就业补贴政策,探索建立农村养老保险制度等,
[5]
切实解决困难群众生活生产问题,把一些能够由商业保
险解决的问题交给市场去做,逐步缓解我省在转移支出方面的压力。
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TheResearchonOptimizingFiscalExpenditureStructureofHubeiProvince)))BasedontheComparisonAnalysisAmongHubei,ZhejiangandHunanProvince
YanHong-yu
(SchoolofPublicFinanceandTaxation,ZhongnanUniversityofEconomicsandLaw,Wuhan430060,China)
Abstract:Thesuitablefiscalexpenditurestructureisthecrucialguaranteeofeconomicgrowthandsocialdevelop-ment,optimizingtheexpenditurestructurecanhelpfiscalpolicyspureconomicgrowthtothemaximumextent.Therefore,thelocalexpenditurestructuremustbeoptimizedwiththeprocessoffiscalregimereform.Thearticleanalysesthetrendandnormallyfeaturesoffiscalexpenditurestructureamongthreeprovincesinthemarketeconomy,thenofferssomesug-gestionstooptimizefiscalexpenditurestructureinHubei.
Keywords:FiscalExpenditureStructure;EconomicGrowth;ExpenditureforEconomyGrowth
(责任编辑:张 瑛)
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