查与思考
随着我市城市现代化建设步伐不断加快，城市规模不断 扩大，我区东部地区作为城市规划区的组成部分，以优越的 地理、自然条件，越来越凸显出其重要的经济建设和开发价 值。根据市政府的规划，n年起，我区东部地区将陆续开发 建设南京国际高尔夫球场、南京软件园、经五路、聚宝山商 品住宅区等一批重点、大型项目。这些项目的建成，将根本 改善东部地区的面貌，改善投资环境，拓展发展空间，提升 我区的综合经济实力，为实现“科技强区、环境立区、文化 兴区”的发展战略提供新的经济增长点。该地区的开发建设 能否顺利进行，将直接关系到我区东部地区开发的战略布署 关系到我区XX年总体工作目标任务的完成。
当前，东部地区开发的首要任务是做好征地拆迁工作。 该地区的土地主要是农村集体土地。我区作为传统的“城区” 对城市国有土地的拆迁经验丰富，但对于农村集体土地的征 地拆迁，相对缺乏工作经验，尚未形成系统、全面、具体的 工作思路和方法，而东部地区大面积的征地拆迁工作即将开 始，该地区的征地拆迁工作，量大、面广，涉及40⑻余户，
1万余人口。我院高度重视东部地区的征地拆迁工作，院党 组专门
召开会议进行研究，以为区域经济建设服务的高度责 任感，将东部地区的农村集体土地征地拆迁中存在的问题作 为我院今年创建服务型法院的一个重点课题，展开调研，并 结合我院审理国有土地拆
迁案件的经验进行了思考，力图为 区委、区政府的工作决策提出一些参考和建议。
一、概况
调查对象：我们以目前区城镇综合开发公司正在实施征 地拆迁工作的红山街道小营村为调查对象：
1、 地理、人口及经济概况。此次征地拆迁范围涉及小 营村
第二、第三生产队等，计196户，532人，其中农业人 口 232人，居民300人，具有合法权属的房屋面积计11，000 余平方米，违法建筑4,000余平方米。从地理区位和社会综 合情况上来看，该地区属于典型的城郊结合部。总体而言， 该地区地势较低，耕地条件差，主要作物为树苗等，经济欠 发迗，农民总体收入较低，存在贫富不均的现象，农民住宅 房屋面积较为悬殊，面积较大的达700余平方米，小的则只 有40余平方米。该地区外来人口较多，房屋出租是当地农 民的一项重要的经济来源。
2、 项目概况。该地段建设项目为墨香山庄商品房开发、 经
五路、华飞路东延、营苑南路东延，此次征地拆迁期限自 20 02年11月18日起至XX年1月18日止，计二个月。
3、适用政策法规情况。目前我市对于农村集体土地征 地拆迁，
适用宁政发[2000]86号《南京市建设征用土地补偿 和安置办法》，和宁政发[2001]21号《南京市征地房屋拆迁
货币补偿细则》的规定。根据21号文的规定，对于农村集 体土地征地拆迁，21号文效力优先，21号文未有规定的， 适用86号文，
即目前我区东部地区农村集体土地征地拆迁， 全部适用货币补偿，不再进行实物安置。
调查方法。我们在对小营村征地拆迁项目进行调查的同 时，与我区城镇综合开发公司进行了座谈；以区政府法制办 的名义抽调专门人员实地参与了两户“钉子户”的动迁调解； 先后走访了市国土局、房产局等行政执法单位，详细了解了 相关政策规定；与部分郊县法院以及上级法院就法律适用问 题进行了充分的研讨；有选择性地对比研究了北京市、深圳 市、上海市、宁波市、重庆市、武汉市等大城市关于农村集 体土地征地拆迁的相关政策规定。
二、征地拆迁主要法律问题的研究与分析
在城市建设发展过程中，与群众利益最紧密，矛盾最突 出，难度最大的就是房屋拆迁问题。而在房屋拆迁工作中， 又数城市规划区内城郊结合部的农民集体土地的征地和房 屋拆迁问题最难处理。目前国家还没有制定和颁布城市规划 区内因城市建设需要，依法征用集体土地后农民房屋拆迁补 偿安置的专门法规，因此，解决城郊结合部农民房屋拆迁问 题，缺少必要的法律规范。但城市建设的发展，依赖于旧城 改造和对外拓展，这就无法回避农村集体土地上的房屋拆迁 问题。因此，首先需要就城市规划区内农村集体土地征地拆
迁的相关法律问题进行研究。
农村集体土地征地拆迁的法律性质 小营村征地拆迁过程中，许多被拆迁人认为，该地早已 在2000年被征为国有土地，因此，现在进行的拆迁活动，应 当按照南京市政府203号令进行货币补偿，这是拆迁过程中 存在的重大争议之一。也就是说，按照市政府
203号令，拆 迁人与被拆迁人之间是平等的民事主体关系，这就将
征地与 拆迁划分为两种性质的行为，即征用为行政行为，拆迁为民 事行为。我们认为，仅从南京市政府86号文、21号文来看， 应当将征地拆迁界定为行政行为。86号文和21号文的依据是 《土地管理法》，该法第二条规定：中华人民共和国实行土 地的社会主义公有制，即全民所有和劳动群众集体所有制； 国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征 用。这种国家征用是典型的行政行为。21号文第二条规定， 征地房屋拆迁，是指国家因建设需要，依法将农村集体土地
征为国有土地所涉及的居住房屋拆迁
因此，征地拆迁
总体上是行政机关的行政管理活动，是行政行为，这一行为 的标的是土地，至于房屋拆迁，则作为土地征用过程中对地 上定附着物进行补偿的内容，整体上仍然包含在征用这一行 为之中。2002年《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十七条 规定，因城市开发建设征用集体土地实施房屋拆迁的，其拆 迁补偿安置办法由设区的市人民政府参照本条例另行制定， 这就以地方性法规的形式给市政府进行了
授权。因南京市政 府出台的86号文和21号文已单独对农村集体土地征地拆迁 进行了规定。南京市法院系统对此也采取了比较务实的态 度。因此，就目前形势而言，现实的观点是：市政府203号 令是对原国有土地上进行房屋拆迁安置补偿适用的政策，但 对于原属农村集体性质的土地上进行房屋拆迁安置补偿，属 于86号文和21号文所规定的“征地房屋拆迁及征地撤组后 剩余土地上原房屋拆迁”的范畴，应适用86号文和21号文 的规定进行安置补偿，并将征地拆迁整体纳入行政行为的范 畴，由行政机关行使行政职能予以调整。
农村集体土地征地后房屋拆迁争议的解决程序 征地拆迁中涉及到的房屋拆迁安置补偿，应当按照86 号文的规定，先政府行政裁决，对裁决不服的，当事人可以 不服行政裁决为由，向法院提起行政诉讼。当前农村集体土 地征地拆迁主要在补偿标准和补偿数额两个方面存在争议。
1、关于补偿标准的争议。86号文第九条规定对补偿标 准的
争议应先经裁决，但由于该补偿标准已由有关法规、规 章及政策予以明文规定，实践中围绕补偿标准产生争议的很 少出现。
2、关于补偿数额的争议。实践中，主要争议在于征地 房屋拆
迁安置补偿的金额、方式、期限等方面。86号文第十 八条规定，对于此类争议，由市、县人民政府裁决，当事人
对裁决不服的，可在法定期限内向人民法院起诉。根据上述 规定，如我区东部地区农村集体土地征地拆迁中发生此类争 议，应由我
区政府裁决。依照法律规定，对于政府裁决不服 而起诉的，属于人民法院行政诉讼案件。
就上述争议，按照省法院、省建委的统一观点，必须先 政府裁决，不服裁决的，提起行政诉讼。
关于实施征地拆迁的主体
市政府86号文第十七条规定，征地经批准后，……由 市、县土地行政主管部门公告拆迁决定并组织实施。第七条 规定，建设征用土地，市、县土地行政主管部门应当……并 与被征用土地的所有人和使用人就补偿、安置等事项签订协 议，以上规定表明，实施征地拆迁的法定主体是土地行政主 管部门，我区为房地产管理局。而市政府21号文第二条第 二款规定，本细则所称征地拆迁实施单位，是指市土地行政 主管部门指定的办理用地事务的机构。该细则所指的“机构”， 一般理解为市土地局下属用地事务所及类似我区房地产局 等性质的机构。可以看出，21号文规定的实施主体与86号 文规定似有不同，但应当看到21号文仅仅是对“征地房屋 拆迁”进行补偿的规定，21号文与86号文相比，实际上具 有特别规定的性质，应当优先于86号文适用。我院认为，
实施征地拆迁的法定主体应为土地行政主管部门，在我区即 为房地产管理局。我市对于农村集体土地征地拆迁单位实行
资质管理，我区房地产管理局具有农村集体土地征地拆迁资 质，这一点与法律和文件规定的精神是一致的。但是，对于 21号文第二条第二款中所称的“指定”，应当作如何理解？ 这种“指定”，作
为法律术语，在行政法上并没有合适的法 律法理依据，从行政法角度来看，行政权力的来源只有职权 行政行为、授权行政行为与委托行政行为三种，而没有“指 定”行政行为，授权行政行为必须有法律法规的授权，委托 行政行为只存在于具体行政行为，可以在没有法律、法规或 者规章依据的情况下实施。最高人民法院《关于执行〈中华 人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第21条就规定
了行政委托的法律效果，但行政委托必须以行政机关的名义 实施行
政行为。从86号文和21号文，结合相关行政法律、 法规和司法解释来看，这种“指定”应当定义为“委托”较 合适。我们还应当看到，如果采用先征地后拆迁的模式，拆 迁实施的主体就不存在任何问题，毕竟拆迁是平等民事主体 之间的民事行为，只要有拆迁资质的开发单位，都可以作为 实施主体。如武汉市，直接规定国家征用土地，拆迁居住用 房的，用地单位与被拆迁人签订拆迁房屋协议书。
三、主要现实矛盾的研究与分析。
在城市规划区内实施农民房屋拆迁，不同于在城市规划
区实施国有土地上的居民房屋拆迁，情况比较复杂，呈多样 性。此
次小营村征地拆迁工作中遇到的问题，较为突出的反
映了目前我市农村集体土地征地拆迁中的常见问题，也是目 前农村
集体土地征地拆迁工作的难点问题，主要体现在如下 几个方面：
动迁难 主要原因有：
1、文件规定的补偿标准过低，是造成动迁工作难度大 的最重
要原因。86号文规定，货币补偿主要包括土地及附着 物补偿，房屋拆迁补偿和农业人口安置保养等。其中房屋拆 迁补偿与农业人口安置保养标准问题较为突出：
关于征地房屋拆迁补偿问题。随着国家住房体制改革， 拆迁安置补偿货币化，政策透明度高、补偿方法简单、群众 易于理解，便于操作，产生纠纷易于解决，在城区国有土地 拆迁中，效果明显好于实物安置。然而，现阶段以货币补偿 为原则的21号文，事实上却难于全面贯彻执行，拆迁矛盾 突出，其原因就在于补偿标准过低。拆迁户对于补偿标准难 以接受。此次征地拆迁工作，在实施前相关部门就已做了大 量宣传、动迁工作，按照法定程序，发出征地拆迁通知并予 以公告等，明确按照政府86号文和21号文规定的补偿标 准，给予补偿，但收效甚微。我们查阅了其他城市的征地拆 迁的规定，基本上各大城市均规定，在城市规划区以外的征 地拆迁，可以另行制定规定，但在城市规划区以内的征地拆 迁，一律按本地城市拆迁管理条例规定执行，包括补偿标准。
而南京市单独制定农村集体土地征地拆迁的86号文和21号 文，与其他各大城市有非常明显的区别。
21号文规定，房屋拆迁补偿，以户为基础单位，由原房 收购
款、收购补偿款和区位补偿款组成。其中收购补偿款因 数额最多而成为最重要的补偿，它以房屋面积为依据，实行 分档递减，80平方米以下，每平方米1000元，80-120平方 米的部分，每平方米
600元，120-160平方米的部分，每平 方米300元，160-220平
方米的部分，每平方米100元，超 过220平方米的部分，不计算购房补偿款。假设，一拆迁户，
5 口人，房屋面积为250平方米，则按照上述规定，其房屋 补偿
款约为20万元左右，平均补偿标准约为800 -900元。 而据估算，
区城镇综合开发公司在当地建设的开发项目，房 价约26 00元/平
方米，悬殊过大，以此计算，该户若在原址 购房，可购买约70平方米住房，远远小于其原居住面积。 以250平方米的房屋为例，如果严格按照21号文，房屋补 偿款约为12万余元，如果按照区城镇综合开发公司采取的 平均拆为两户的方式，房屋补偿款共约
21万余元，但如果 按照市政府203号令，房屋补偿款约为31万
余元。不同的 补偿方式相差非常大。这里还应考虑另外一个重要问题，即 目前，房屋对于我区东部地区农民来说，不仅是居身之所， 还是一个重要的经济收入来源，即房屋出租收益，拆迁户在 征地拆迁后，失去的不仅是住房，而且是一个重要的经济来 源，再结合土地被征用而失去生产资料的情况，拆迁户在征 地拆迁后将何以为继。
21号文2001年2月出台，应当说，其规定的补偿标准， 在当
时即属于中等水平，而随着我市经济建设、城市建设曰 新月异，社会综合情况不断发展，特别是近年来土地、房价 均有较大幅度上涨的情况下，21号文规定的房屋拆迁补偿标 准，已明显不符合当今现实情况，对此，据了解，我市各区 在实施征地拆迁工作时，均采
用了变通方法，以提高补偿数 额，但这种作法的弊端是显而易见的，一是动迁工作中人为 因素无法避免，扩大了政策执行的随意性，二是会形成拆迁 户既然不执行文件规定，则可随意要价的情况，增加动迁工 作的难度。
关于农业人口安置保养问题。86号文规定，标准为35000 元一40000元，保养标准为14000元一 18000元。86号文于 2000年4月出台，结合上述房屋补偿标准过低的理由，目前 关于农业人口安置保养问题同样存在标准过低的情况，在此 不再重述。
在这里，提出较为超前的建议，可以参考国外通行的做 法，以市政建设为目的进行拆迁时，在市政工程项目如公路 等建成后，分配给拆迁户合理的股份，以股利分红对其进行 补偿，这种做法在深圳市的拆迁工作中已得到较为成功的运 用。我区东部地区农民主要是依赖土地生存，仅给予数万元 的安置、保养费用，不如给予股利分红，更有利于农民的生 存利益。或者通过采用发行土地债券的方式，解决农民征地 补偿低与国家建设用地征地成本高的矛盾，也使农民可以获 得较长时期的土地收益，并获得生产自救和发展所必需的资 金。
2、农村小团体合力较强。尽管开发单位实施拆迁时， 在坚持
文件规定的补偿标准的情况下，充分考虑到具体情况 而采取了变通执行的方法，如对待房屋面积较大的户，有两 个以上单列户口，但只有一个产权证的，给予产权拆分的方 式，以迗到套用较高的补偿标准的方法等，实际上提高了补 偿标准，但此次征地拆迁工作开始
后，前20天仍无一户搬 迁，动迁工作一度陷于停滞状态，但自从有一户搬迁之后， 20天左右基本上全部搬迁完毕。对于这一情况，我们分析认 为，主要是拆迁户间关系较为紧密，从众思想突出。基于农 村所固有的居住、生活环境和特点，农村集体土地住户间关 系较为紧密，相互间沾亲带故或交往密切，具有一定的小 体合力，人员从众、甚至盲从现象较为明显，这一点，与城 市拆迁具有明显的差异。对于动迁工作而言，既有利的一面， 也有不利的一面，对此，要充分利用有利的因素，重点突破， 做好思想分化工作，迗到以点带面的效果。
3、户情差异较大。该地区被征地拆迁190余户，各户 房屋面
积及附属物、经济条件、收入来源、家庭成员结构、
人口成份等情况差别较大，如小营村征地拆迁中，有数代多 人共一户的情况，也有夫妻二人各一户的情况等，户情差异 较大。对此类情况，区城镇综合开发公司除了上述拆迁产权 面积的操作方法外，有下列措施：对夫妻二人各一户籍，但 只有一个权属证的，一概按一户一产权面积计算，产权面积 累计；对夫妻二人同一户籍，但分别取得房屋权属证明的， 也按一户一产权面积计算。
另外，不少农民所确认的被拆迁房屋，户均面积较大， 最大的一户达700多平方米，而有的全部是违法建筑，以致 各户房屋补偿和农业人口安置保养的标准、数额差别较大， 各拆迁户基于不适当的相互攀比而产生的利益要求的期望 值差别较大，给动迁工作带来一定难度。
土地、房屋权属情况复杂，违法建筑比例较大
由于历史原因，对于农村集体土地的土地使用权及房屋
合法权属的登记管理，不够严格，征地拆迁中常出现手续不 全现象，情况较为复杂，而是否认定相关权属将直接影响补 偿利益，如有的拆迁户有土地使用权手续，无房屋建造合法 手续，有的只有房屋建造手续，而无土地使用权手续；还有 一些村民住户翻建的房屋，虽然按规定规定履行了审批手续， 但在翻建时扩大多建的情况较多等。此外，由于客观原因， 过去村、组、区、乡对村民建房行为规范滞后，管理不到位， 致使村民群众不经审批自建自搭房屋的现象很普遍，特别处 于城市近郊的村民群众，受利益驱动依靠地理优势，搭建房 屋出租给外来人口居住，以获取租金收益。如小营村合法建 筑面积与违法建筑面积比例迗到约5: 2,征地拆迁中曾遇到 有的户合法建筑面积小于违法建筑面积，甚至有全部为违法 建筑的情况出现。在本次小营村拆迁中，对于违法建筑有的 也给予了补偿，如吕秀兰户，对无证房按一半有证面积给予 计算，但是否对所有户的违法建筑均按统一的标准执行？如 尺度不一，亦会引发矛盾。除了本地农民的违章搭建之外， 外来流动人口在违法建筑方面扮演了较为重要的角色，必须 加强执法力度，严格禁止外来人口从事违法建筑的搭建。
我市各区对于农村集体土地征地拆迁的补偿办法和执 行文件的尺度不一
拆迁户形成对比落差，对征地拆迁工作带来不利因素： 补偿
办法不一。前文已述，目前我市各区对于农村集体土地 征地拆迁均采取了 “变通”方法执行文件规定，但各区方法 不同。例如，我市栖霞区在农村集体土地征地拆迁中，也适 用货币补偿，不进行实物安置，但在拆迁后，由开发单位向 拆迁户提供廉价居住房，价格一般在1450—1550元左右， 拆迁户以获得的补偿款补足适当的差额即可购买，这样，很 大程度上缓解了文件规定的补偿标准过低的突出矛盾；而小 营村征地拆迁中主要是采取对有两个以上单列户拆分产权 面积，以达到使拆迁户获得较文件规定更多的补偿数额的办 法，以解决补偿标准过低的问题。掌握尺度不一。如，对于 土地及房屋合法权属手续不全的问题，我市栖霞区采取一般 均予认可的方法，此次小营村征地拆迁原则上把握较为严格 上述方法与尺度不一带来的影响，在此次小营村征地拆 迁工作中反映并不十分明显，但因为即将开始征地拆迁的东 部地区农村集体土地，地理位置上与我市栖霞区相邻，届时 这种不一致可能会一定程度上给我区征地拆迁工作的顺利 进行带来不利影响。建议可以加强区域间协调，统一补偿办 法和尺度，尽量减少可能带来的矛盾。
易发生群体性纠纷和暴力对抗事件 农村集体土地拆迁户文化水平总体不高，法制意识相对 较低，发生拆迁纠纷后，易发生群体性事件和暴力对抗纠纷。 我市其他区在农村集体土地拆迁工作中，
曾出现集体卧轨等 恶性事件，特别是对违法建筑的拆除，矛盾更大。
此次小营 村征地拆迁过程中，亦发生了农民集体上访，到相关部门堵 车、堵路等群体性事件，在拆迁办公地点曾发生拆迁户打、 砸，
继而与工作人员暴力对抗的纠纷，我市某新闻媒体曾对 此予以报道，造成一定不良影响。
四、下一步我区东部地区农村集体土地开发征地拆迁工 作的
几点建议
关于总体工作思路
土地以及房屋是农民的生存之本。对于农村集体土地征 地拆迁工作，要从实践“三个代表”重要思想和维护社会稳 定的大局出发，加强宏观管理和控制，总体上高度重视、依 法实施、整体部署、加强宣传、稳步开展，工作上相互协调、 周密细致、文明执法、积极坚决、顾全大局，力争此次大面 积征地拆迁工作的顺利进行。
1、 在征地拆迁工作中特别注意维护社会稳定。党的十 六大
报告指出：完成改革和发展的繁重任务，必须保持长期 和谐稳定的社会环境。此次大面积的农村集体土地征地拆迁 工作，难免会出现群体性事件，要充分认识到实施农民房屋 拆迁的复杂性，各职能部门和相关单位都应当高度重视，积 极疏导，稳妥谨慎，钝化矛盾，坚决避免恶性事件的发生。 同时，要尽量避免不同权利主体之间巨大的利益差异，促进 城乡结合部社会的稳定和经济的稳步发展。
2、 统一认识，相互协调。农村集体土地征地拆迁工作， 涉
及多个职能部门和单位，而各部门是否能够统一认识，相 互协调，执法水平如何等对于工作的顺利开展，是十分重要 的，应当强调大局观，避免问题推诿，矛盾上交。
3、 依法实施，文明执法，加强监督。农村集体土地征 地拆
迁，必须坚持从程序到实体，从手续到手段，都要依法 实施。实施
过程中，具体实施单位应当注意文明执法，文明 动迁，不能采取以暴制暴，以邪压邪或其它不正当手段；不
能打着政府旗号，为有损于政府形象的行为，相关职能部门 应当加强监瞀管理。
4、排查摸底，掌握户情，适时调整。做好先期调查工作， 以
便于制定总体动迁方案，特别是补偿优惠方案，并根据调 查的情况，适时对补偿标准、补偿方案进行调整。做好有号 召力的重点人员的思想工作，如村干部、党员、老干部等， 使这类重点人员带头服从政府征地拆迁工作，迗到以点带面 的效果。
关于均衡各方利益，根本解决征地拆迁矛盾的建议
考虑到征地拆迁对农民生活的重大影响，应当在促进经 济发展、实施开发经营与保护群众利益三方关系中寻找平衡 点，并切实考虑群众在征地拆迁后的生产、生活问题，这是 解决征地拆迁矛盾的根本所在。在征地拆迁工作中表现出来 的拆迁与被拆迁间的矛盾和问题，实质是三方关系的矛盾， 在国家法律、法规尚不配套健全，市政府相关文件规定标准 较低，滞后于现实的情况下，我区东部地区农村集体土地征 地拆迁工作，应当以与时俱进的思想理念，制定适当的方案， 在不改变相关文件规定的补偿标准的前提下，灵活掌握，变 通执行，以适度提高补偿数额或以其它方式，解决群众实际 困难。目前可能采取的方式主要有二种：一种是提高补偿数 额，如我区小营村征地拆迁的方式主要是通过拆分房屋面积 达到套用较高补偿标准的方法。另一种是根据拆迁户的不同 情况和要求，由开
发单位提供部分较大幅度的优惠价格的房
屋，由拆迁户购买。在这次小营村拆迁中，给予拆迁户两处 购买：一是南京市的经济适用房，每平方米价格1500元左 右，但门槛很高，只有符合条件的城市居民才能购买；一是 墨香山庄房屋，每平方米优惠价260 0元，但价格仍然偏高。 可由开发单位建设一批廉价房，专由拆迁户购买，这样既合 法，又有利于解决矛盾。特别是兴建商品房等非市政建设项 目，更应当采取这种方式，以缓解矛盾。这次我区仙鹤门地 区将兴建全市最大的经济适用房住宅区，这将缓解下一步东 部地区大面积拆迁的矛盾。
关于征地拆迁实施主体
此次调查中发现，在征地拆迁的实际动迁操作中，各区 作法很不一致。如，此次小营村征地拆迁，征地拆迁公告是 由区房地产局依法发出，依照有关文件规定，征地拆迁工作 及补偿协议本应以该局名义进行，但实际上，区城镇综合开 发公司在小营村以接受区房地产管理局的委托的方式具体 进行征地拆迁工作，征地拆迁补偿协议也是以该公司名义与 拆迁户签订。而我市栖霞区则统一由该区拆迁办以接受委托 方式进行征地拆迁工作。我们认为，首先，小营村的征地拆 迁项目，区城镇综合开发公司一方面是建设用地单位，另一 方面具体进行征地拆迁工作，容易造成拆迁户误解，并产生 抵触情绪，一定程度上可能不利于或影响动迁工作的顺利开 展；其次，既然目前形势需要界定征地拆迁为行政行为，那 么根据行政法原理，受托人应当以行政机关的名义实施行政 行为。因此开发公司应
以区房地产管理局名义签订征地补偿 协议，而不应以本公司名义签订。应当明确，依据86号文和 21号文，农村集体土地征地拆迁中，土地行政主管部门是实 施主体和补偿主体，应由其与拆迁户订立征地拆迁补偿协议， 并支付补偿款，而不应按照目前小营村征地拆迁工作的模式， 由开发单位进行。这一点不仅是保证征地拆迁工作合法性的 需要，也是征地拆迁工作顺利进行的需要，否则，如果发生 法律争议，法院审理此类行政诉讼案件时，将难以确保征地 拆迁工作和政府裁决的合法性。对此问题，应予高度重视。 对于拆迁的主体，区政府的意见是明确的，即应为区房地产 管理局，从区政府玄府裁01号裁决书的内容来看，申请人 为区房地产管理局，并认定系申请人依照相关法律、法规和 政策进行的拆迁及安置。建议如果土地行政主管部门确实无 力具体组织实施征地拆迁工作，可采取两种方案：一是直接 聘用我区相关具有动迁工作经验的开发单位的动迁人员，以 土地行政主管部门的名义开展征地拆迁具体工作；二是将将 征地拆迁的行政职权委托我区相关开发单位进行征地拆迁 工作，但必须以土地行政主管部门名义签订补偿协议。
关于申请法院强制执行
1、申请法院强制执行以确有必要为前提。在征地拆迁 工作中，必
须要把思想疏导贯穿其中，寓思想疏导于行政行
为中，在严格执法中讲究工作方法和策略，做到严格执法， 真情疏导，针对不同情况采取不同方式，尽最大努力化解矛 盾，解决问题，不能因为文件在手，就简单从事，强制执行， 会出现被强制人不理
解，群众不理解的情况，增加发生突发 事件的可能性。应当尽量避免使用强制执行，将强制执行作 为最后的保障手段，不轻易实施。
2、申请法院强制执行的主体应适格。如果确有必要申 请法院
强制执行，应当做到程序合法，方法适当。须在政府 裁决生效的情况下，按照非诉行政执行的程序，由房地产管 理局作为申请人，人民法院依法具体实施。
几个具体问题的建议
1、一宽一严。前文已述，因客观原因，农村集体土地 使用和
房屋建造手续较为混乱，出于维护政府行政权威和形 象考虑，对此一般宜从宽认定，只有相关土地使用或房屋建 造手续，建议予以认可；对于违法建筑应从严把握，基本不 予认可，避免助长建造违法建筑的热情，从长远看是不利的。 目前小营村征地拆迁中，有为了解决争议，将违法建筑面积 充抵合法建筑面积的做法，我院认为并不适宜。在我市河西 地区奥体中心建设过程中，许多人大兴违章建筑的风气，不 能在我区东部地区开发中出现。
2、适当提高搬家奖励费标准，扩大搬家奖励费档次的 数额差
别。从我院审理拆迁纠纷案件及参与其它动迁工作的 经验看，作为文件和政策规定之外的经济奖励，会在一定程 度上刺激拆迁户，使一些基本无争议或争议不大的拆迁户， 不坐等观望，提前搬迁，形成良好的动迁开局。
3、 对夫妻二人同一户籍，但有两个房屋权属证明的， 应当
按照两个拆迁户对待，这符合民法和《婚姻法》的规定， 不能硬
性合并为一个拆迁户。
4、 依法确认农民分家析产协议的效力。析产是一个法 律行
为，我国民法及相关法律法规规定，不动产应当进行登 记，但在广大农村地区，自行签订分家析产协议，而不依法 办理登记手续的情况非常普遍，我市栖霞区在征地拆迁中遇 到此类问题较多。对于分家析产协议，虽然没有具体的法律 规定，但最高人民法院1985年《关于对分家协产的房屋再 立遗嘱变更产权，其遗嘱是否有效的批复》中明确：对分家 时达成的各自管业且已执行多年的房产协议，应予以维护。 我院建议，应当在坚持将登记作为不动产物权取得、变更和 消灭的生效要件的基础上，也可以在未登记的情况下，对于 分家析产协议，如果订有书面协议，已实际履行并形成各自 管业多年，应当予以认可。
5、 依法确认被拆迁人。在过去城市拆迁中，就常有错 误认定
被拆迁人，导致拆迁协议违法的现象。在下一步东部 地区拆迁中应当充分注意房屋权属问题，注意准确认定被拆 迁人，不能为赶拆迁进度，而违法签订补偿协议。在小营村 拆迁过程中，有钱姓拆迁户，原产权人是钱某的老母亲，生 前有众多子女，但房屋只有钱某居住，开发单位直接与钱某 签定协议，这种做法是不符合法律规定的。从民法来看，该 房屋所有权并不属钱某一人所有，而是子女共有，而
21号 文规定被拆迁人是被拆除的房屋的所有人，因此该拆迁补偿
协议属无效。
总而言之，我区东部地区城市现代化建设过程一系列法 律问
题的解决，并不是一朝一夕所能完成，而是需要政府、 社会各界在软硬件建设营造方面进行长期不懈的努力。区法 院充分认识到此次东部地区农村集体土地征地拆迁对于我 区经济发展和城市建设的重要意义，一致认为，我们要适应 现代法治社会对法院的需要，树立“司法为民”、“审判就是 服务”的理念，发挥法院审判工作的职能优势，运用现有的 并探索适应形势发展要求的新的服务方式和手段，努力增强 服务意识，改进服务方法，提高服务水平，为经济发展开展 全方位司法服务和司法保障。一是要认真审理此类案件，及 时、高效、妥善处理，注重调解，钝化矛盾，全力维护社会 稳定；注重审判效果、政治效果与社会效果的有机结合；二 是与行政部门密切配合，及时反馈问题，积极提供法律帮助; 在严格依法办事，确有必要的情况下，坚决配合政府，采取 强制执行；三是及时研究分析农村集体土地征地拆迁工作的 问题，为政府提供法律参考与建议，促进农村集体土地征用 开发的健康发展。
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