中共青岛市委党校青岛行政学院学报 ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＴＨＥ ＰＡＲＴＹ ＳＯＨ∞Ｌ ＯＦ Ｃ Ｐ Ｃ．Ｏ ＤＡＯ ＭＵＮＩＣｌＰＡＬ ＣＯＭＭＩ丌ＥＥ ２０１０年第４期 Ｎ０．４．２Ｏ１０ 国外地方政府债务管理模式：比较与借鉴 董彦岭 刘 青 （１．山东经济学院区域经济研究院，山东济南２５００１４；２．山东经济学院财政金融学院，山东济南２５００１４） ［摘要］地方财政困难和债务危机是当前我国财政领域的一个突出问题，债务风险已成为地方政府 财政风险的核心。因此，有必要学习和借鉴国外防范及化解地方政府债务风险的成功经验，从而积极慎重地 解决好我国的地方政府债务问题。本文通过对联邦制国家（美国和澳大利亚）、单一制国家（日本和法国）以 及欧盟各成员国的地方政府债务管理经验进行分析与比较，进而得到一些启示，这将对我国地方政府债务管 理与改革具有重要的借鉴意义。 ［关键词］ 地方政府 债务管理模式 比较 启示 ［中图分类号］Ｆ８１０．２ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］ １００８－－３６４２（２０１０）０４一Ｏ０２１～０５ 国外许多国家尤其是发达国家具有较长的地方 金融危机爆发后，为扩大内需，保持我国经济平 稳较快发展，国家实施了４万亿投资计划。但在这 项投资中，中央政府仅占１．２万亿，其余的２．８万亿 则需要由地方各级政府财政从各种渠道进行筹集。 一政府举借债务的历史，因而也积累了一定的管理地 方债务的经验。本文通过对国外主要发达国家地方 政府债务管理的模式进行比较分析，以期对我国地 方债务管理模式的改革完善提供一些有益的借鉴。 一些地方在争上项目筹集资金时过度追求项目规 模，有的财政配套资金与项目资金比例达到了１： 、联邦制国家地方政府债务管理模式 １０，债务率远超风险警戒线，有的地方政府融资平台 严重资不抵债。 ２００９年下半年以来，中国人民银行、银监会、保 监会、财政部、审计署等纷纷对各地方政府负债问题 发出过警告。据央行的统计数字显示，截至２００９年 ５月末，全国地方政府的负债超过５万亿元；目前中 美国和澳大利亚都是联邦制国家，都实行三级 财政体制，即联邦财政、州财政和地方财政。三级财 政各有其相对独立的财税制度和专门法各自编制、 审批和执行本级预算。除了联邦政府可以发行债券 筹集资金外，两国的州政府和地方政府也可以发行 各自的政府债券，筹集一部分财政资金。 （一）美国模式 在美国，市政债券是美国地方基础设施融资的 国地方投融资平台负债超过６万亿元，其中地方债 务总余额在４万亿元以上，约相当于ＧＤＰ的 １６．５ ，财政收入的８０．２ ，地方财政收入的 １７４．６ 。地方政府债务迅速增加，债务风险急剧上 主要工具。美国发达的地方政府债券市场已成为防 范地方财政风险最有力的保障。美国州地政府债务 风险管理有以下特点： 升，已成为影响我国经济健康发展的一大隐患，也引 起社会各界的广泛关注。 收稿日期：２Ｏ１Ｏ—Ｏ７一Ｏ９ １．市政债券利息免纳联邦所得税。美国市政债 作者简介：董彦岭，山东经济学院区域经济研究院副院长，教授，经济学博士；刘青，山东经济学院财政金融学院金融学专 业硕士研究生。 ２１ 中共青岛市委党校青岛行政学院学报 ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＴＨＥ ＰＡＲＴＹ ＳＣＨＯ０Ｌ ０Ｆ Ｃ Ｐ ０ ＱＩＮＧＤＡＯ ＮＵＮＩＯｌＰＡＬ ＣＯＭＭＩ丌旺 券最显著的特点是其利息免纳联邦所得税，这实际 上是联邦政府对州地政府的一种特殊补助形式。毫 无疑问，免税政策降低了美国市政当局的融资成本。 ２．健全的债券市场机制。随着时间的推移，美 国市政债券市场形成了三个重要的机制：（１）信用评 级制度；（２）信息披露制度；（３）私人债券保险制度。 这些机制减少了市场的违约风险，有效防范了潜在 的债务危机。 ３．制度约束。为防止市政债券的规模过大，超 过州地政府财政的承受能力，市政债券往往还需要 一些财政制度的约束，如举债限制、平衡预算的要求 和对支出与收入的各种特殊限制。 ４．权益保障。为保证债权人利益，防范债务积 累构成宏观经济隐患，美国以立法形式建立了政府 破产制度，对不负责任的举债行为进行司法追究。＿１］ 美国模式强调加强监控是防范地方财政风险的 前提，较为典型的是俄亥俄州的“地方财政监控计 划”的监控体系。美国俄亥俄州模式将地方政府债 务与其财政状况联系起来，由州审计局用三类财政 状况指标衡量州以下地方政府的债务风险水平，风 险高的地方政府被列入“预警名单”进行监控；严重 的则被列入“危机名单”，由州专门对其成立的“财政 计划和监督委员会”特别监控，以督促其在规定期限 内化解危机。［ｇＪ（Ｐ８ ｌＯ） （二）澳大利亚模式 为对地方政府债务进行有效监督和管理，澳大 利亚于１９２７年成立了专门机构——借款委员会，负 责协调、监督和管理公共部门（包括地方政府）债务， 并根据国家的财政政策目标对各项借款进行有效的 调控和协调。澳大利亚对地方政府债务监督管理已 进入比较成熟的市场化运作阶段，其经验主要包括 以下几方面： １．通过市场引导融资活动。澳大利亚对地方政 府借款融资的监督管理，在很大程度上依赖于规范 的金融资本市场规则对整个借款融资活动的引导。 此外还有地方各州政府的支持与合作，以及借款委 员会的综合平衡和宏观调控。 ２．强化市场监管。采用综合报告制度并对市场 竞争规则实施监管，而不是仅仅进行数量上的控制。 市场经济规则作为更为行之有效的财政监管方法取 代了政府行政性的直接管制。 ２０１０年第４期 ＮＯ．４．２０１０ ３．建立诚信机制。当前，澳大利亚对地方政府 借款融资的监督管理，很大程度上取决于金融市场 信用评级制度。标准普尔等国际知名信用评级机构 为各级政府提供客观、公正和公平的信用评级服务， 有助于确定各级政府借款的利率水平。 ４．透明度要求。澳大利亚建立了较为完整的地 方政府债务报告制度，地方政府必须将借款委员会 批准的借款分配及其调整情况真实、完整地反映在 地方政府预算报告中。澳大利亚州政府要求地方政 府除了报告直接债务外，还需要披露或有负债。 ５．债务化解。部分地方政府采取了各具特色的 化解债务的政策措施，效果比较明显。如墨尔本市 通过金融资产私有化成为第一个无债务的首府城 市；代阿比提市通过增加税收提前实现零负债目标； 凯恩斯市采取一系列措施清理税收及公共事业服务 费拖欠；汤司维尔市严格实行低负债策略，即有借款 必要时才进行举债，从而促进财政、经济健康发展； 昆士兰州将信用评级制度和报告制度引入国有企业 债务管理，并严格履行与国有企业相关的法律法规， 使得对国有企业债务的管理有章可循。 可见，澳大利亚借款委员会的成立及其有效运 作，为妥善处理不同级次政府之间分权管理关系，提 供了一个可资借鉴的有效范例。［２３（Ｐ２５ ２８） 二、单一制国家地方政府债务管理模式 日本的现行财政管理体制由中央、都道府县和 市町村三级组成，都道府县财政和市町村财政构成 地方财政，各级地方政府有权以债务形式举借资金； 法国推行中央与地方分权，中央、大区、省和市镇四 级财政体制，各级预算相对独立，各级政府均可以举 债。 （一）日本模式 日本的地方政府债务管理以行政控制为主，通 过严格的地方政府债务计划与协议审批制度实现地 方政府债务精细化管理。日本对地方政府债务风险 的防范和控制主要体现在中央政府对地方债的发行 进行严格的管理上。具体包括两方面： １．对地方政府债券的发行实行计划管理。日本 中央政府（主要为大藏省和自治省）每年都编制地方 债计划，包括地方债发行总额、用途、发行方式及每 种发行方式的债务额度，并与“地方政府财政计划” 同时拟定。地方债计划不属于国会审议的对象，只 中共青岛市委党校青岛行政学院学报 ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＴＨＥ ＰＡＲＴＹ ＳＯＨ００Ｌ ＯＦ Ｃ Ｐ Ｃ ＱＩＮＧＤＡＯ ＭＵＮＩＣＩＰＡＬ ＣＯＭＭＩ丌旺 ２０ｔ０年第４期 Ｎｏ．４．２０１０ 作为参考资料提交国会，没有法律依据，无强制执行 机构的间接监控。 的效力。 ２．对各地方政府发行地方债券实行协议审批制 度。各地方债的发行必须向自治省上报计划，提出 所要发展的建设项目、资金来源和需要发债的额度。 自治省审查后再与大藏省进行协商，统一确定各地 区的发债额度。其审批的目的就在于防止地方债的 膨胀、防止资金过分向富裕地方政府倾斜和统一协 调中央、地方政府及民间资金的供求关系。 日本单一制也存在着弊端，如政府过多干预等。 随着近年来日本经济的停滞，改革措施正在逐步展 开，例如审批制向协议制转变、资金来源多样化、利 率决定市场化等ｏ［１］￣Ｐ５ｏ） （二）法国模式 法国集权式的财政体制虽然使得地方受中央的 严格控制，但中央与地方以及地方各级政府之间事 权与财权明晰，三级财政之间不存在隶属关系，这使 得防范地方政府债务风险有了很好的体制保障。法 国模式的特点主要包括： １．对地方政府融资用途的严格限定。法国 ６０％～８０ 以上的地方政府采取向银行借款或对外 发行地方债券的形式筹集资金，但筹集的资金只能 用于投资或建设地方公共工程，不能用于弥补政府 经常预算缺口。 ２．地方政府在融资方面注意自律。一般说来， 法国各级地方政府的自律性很强，很少出现地方政 府因对外负债过滥和滥发债券而形成地方财政破产 的情况。 ３．地方政府对自己的举债负责。在对外举债 时，一般都采取以政府资产作为抵押或担保方式。 如对银行借款，通常要拿市（镇）政府财产作为质押， 贷款期限约为１Ｏ～１５年，利率与市场利率相同；发 行地方债券，通常以地方政府财政作担保，利率水平 高于国债利率，但低于企业债券利率。地方政府偿 债资金来源主要包括：地方税收、中央对地方政府各 类转移支付、发行新的地方政府债券（借新还旧）、偿 还准备金等。 ４．中央政府对地方政府的举债严密监控。各级 地方政府对外举债，中央政府原则上不进行干预，但 仍然处在中央政府的严密监控之下。除了受行政、 立法和司法部门的直接监控之外，还受到银行金融 法国完善的金融监管机制对减少地方政府债务 风险发挥了重要作用。另外法国地方政府有着规范 的政府收支机制，对我国规范基层政府收支机制、建 立规范的转移支付制度等都有重要借鉴意义。［３］ 三、欧盟成员国地方债务管理的有关制度规定 地方政府债务可用于地方基础设施建设，弥补 市政当局的季节性或暂时性赤字，有助于地方政府 更好地提供公共物品以及应对周期性经济波动。因 此，欧盟成员国大都允许其地方政府发行地方债券。 （一）对地方政府的借款限制 为保证地方政府的财政安全，欧盟成员国普遍 建立了对地方政府的借款约束机制，主要有市场约 束、制度约束、行政控制以及政府级次之间的协作等 四种形式。 第一，市场约束。中央政府不对地方政府债务 管理做出任何限制规定，地方政府借款约束只来自 于市场方面的约束或限制。地方政府信用等级越 高，越有利于以较低的成本发行地方债券。 第二，制度约束。中央政府对地方政府发行债 券以法律或法规的形式做出的明确规定。比如，比 利时、西班牙以及挪威中央政府对地方公共支出最 高规模做出限制性规定；英国法律规定地方政府借 款必须满足黄金规则和可持续规则，有利于英国政 府的国债余额满足马约对欧盟成员国的要求。 第三，行政控制。中央政府对地方政府债务实 施直接控制，每年对地方政府发行债券进行授权及 审批管理，并定期进行监督检查。比如，西班牙地方 政府的偿债比例要小于总收入的２％，长期借债必 须用于投资，外债则必须要获得财政部的审批之后 才准发行；意大利地方政府的偿债比例要小于自有 收入的２５ ，只用于资本预算，不允许国外借款；立 陶宛地方政府的偿债比例要小于一般收入的１５ ， 债务收入比例要小于总收入的３Ｏ ，不准政府担 保，财政部可以降低市政贷款的限额，长期借款只能 用于资本性支出。 第四，政府层级之间的协作。地方政府债务控 制通过中央政府与地方政府之间的协商或谈判等途 径来实现。地方政府可以积极地参与宏观经济政策 以及重大经济事项的决策。比如，奥地利在１９９６年 建立了政府间的协商机制，确保赤字率始终低于 ２３ 中共青岛市委党校青岛行政学院学报 ＪＯ￣ＪＲＮＡＬ ＯＦ ＴＨＥ ＰＡＲＴＹ ＳＣＨＯＯＬ ＯＦ Ｏ Ｐ ０ ＱＩＮＧＤＡＯ ＭＵＮＩＣＩＰＡＬ Ｏ０ＭＭＩＴＴＥＥ ２０１０年第４期 Ｎｏ．４。２Ｏ１０ ３ 的限制水平；丹麦地方政府的年度债务规模通过 地方政府与中央政府之间的谈判最终确定下来；比 理地方政府债务的基本前提。近十年来，许多欧盟 成员国将分散性的债务管理转向专门的、完整的债 务管理，或在财政部之外建立了独立的、但与财政部 之间存在委托代理关系的债务管理办公室（比如奥 利时成立了由联邦政府、地方政府、社区、国家银行 等代表组成的高层财政委员会，为地方政府债务规 模提出具体的意见与建议。 （二）对地方政府债务危机的处理规定 一地利、爱尔兰、葡萄牙、瑞典、德国、匈牙利和英国 等），或在财政部内成立了债务管理办公室（比如比 利时、法国、荷兰、波兰等），由债务管理办公室统管 旦地方政府发生债务危机，往往需要中央政 府采取有效措施以防危机蔓延。比如，采取债务重 组的方式可减轻地方政府的财政困难。为保证地方 债务的可持续性，往往还需要地方政府采取适当的 财政调整计划或上级政府的行政干预甚至实施政府 破产的司法程序等配套措施。例如，比利时在１９９６ 年债务重组计划制定过程中，中央与地方政府对财 政调整计划达成一致，即削减地方债务、增加地方税 收、降低工薪开支等。同时，中央对地方政府新发债 务制定了更为严格的规定，并对发生债务危机的地 方政府实行托管。此外，比利时中央政府还委托地 方政府对部分国有企业进行了私有化改造，将私有 化收人用于削减地方债务。 匈牙利于］９９６年制定了地方政府破产法，在地 方政府发生债务危机时，由法院协调债权人、债务 人、社会公众以及审计人员，进而决定是否对该地方 政府实施破产程序。债权人与债务人就债务偿还条 件以及债务重组进行谈判，审计人员承担财务检查 职责并对债务人实施必要的惩罚措施。Ｉ４ （三）采取先进的债务管理办法 部分欧盟成员国学习私人部门资产组合管理的 实践经验，从被动地执行债务发行和还本付息等职 能转向以政府债务组合为主的系统化风险管理。运 用资产负债管理中的均值／方差模型，根据投资组合 多样化和有效边界原理，模拟各种债务组合，来确定 该组合是否有效。然后在给定的风险、成本平衡关 系下，选择最理想的债务组合，并将这一管理方法延 伸到或有负债领域。２０００年前后，一些成员国开始 在资产负债管理框架内制定债务管理战略，将政府 的资产与负债作为一个整体考虑，使政府的资产与 负债尽可能匹配，即内债与政府税收收入相匹配，外 债与外汇储备相匹配，对剩下的净债务进行风险管 理。 （四）建立科学合理的政府债务管理体系 建立科学合理的政府债务管理体系，是有效管 ２４ 全国政府债务，并在政府债务政策层面上实现了政 府债务管理与货币政策管理职能上的彻底分离。ｌ６ 四、国外地方债务管理模式的比较与启示 （一）国外地方债务管理模式的比较分析 从美、澳、日、法以及欧盟各成员国情况来看， 这些国家都建立了比较健全的地方政府融资体系。 由于政治体制和经济发展水平的差异，这些国家的 地方债务管理模式都有自己的特色。 联邦制国家（美国和澳大利亚）强调建立完善的 市场机制，如信用评级制度、信息透明度等。其中在 美国，市政债券是地方基础设施融资的主要工具，并 且其利息免纳联邦所得税；澳大利亚成立了借款委 员会专门负责协调、监管地方政府债务。单一制国 家（日本和法国）的地方政府债务都受到中央政府的 严格控制，日本中央政府的干预过多，对地方债券的 发行实行计划管理和协议审批制度；在法国尽管地 方受到中央的严格控制，但各级政府之间事权与财 权明晰，不存在隶属关系，并且强调地方政府的自律 性，要求其对自己的债务负责。欧盟各成员国大都 允许其地方政府发行地方债券，但中央政府是地方 政府债务风险的最后承担者，肩负着重要的债务管 理与监督职能。 同时，这些国家在地方政府债务管理方面也积 累了一些成功的经验。这些国家地方债务管理在以 下几个方面的共同特征值得我们重视和借鉴： １．政府级次较少。从财政角度来讲，有以下两 方面的好处：一是有利于更明确清晰地划分各级政 府问的财权和事权；二是有利于简化政府问转移支 付制度的设计和减少转移支付的环节，增加财政政 策的时效性。 ２．实行法治化管理。各国各级政府的事权和财 权划分都由宪法或法律作了明确的规定，增强了各 级政府的责任，避免了不必要的互相推委和争取资 金的不正当手段。另外在融资来源、资金管理、投放 中共青岛市委党校青岛行政学院学报 Ｊ０ＵＲＮＡＬ ＯＦ ＴｔＥ ＰＡＲＴＹ ＳＣＨＯＯＬ ＯＦ Ｃ Ｐ．Ｃ ＱＩＮＧＤＡＯ ＭＵＮＩＣＩＰＡＬ ＣＯＭＭＩＴＴＥＥ 范围到债务偿还等方面也都有明确的法律规定，大 多数国家均规定地方债主要用于城市基础设施建 设，特别是市政设施建设。 ３．建立了系统化的监督管理体系。美、澳、日、 法以及欧盟各成员国都有一整套系统化的监督管理 体系，包括约束机制、信用评级、审批制度、预警系统 等等。如中央对地方发债实行严格的审批制度，进 行总量控制，结构调整。 ４．地方政府债务主要以长期债为主。地方债的 资金主要用于资本性的建设项目。由于这些项目建 设周期长，收益回收慢，因此客观要求具有足够长的 还款周期，否则就会加重地方政府的现期支出负担。 （二）对我国地方政府债务管理改革的启示 目前，我国地方政府或明或暗地通过借债筹集 资金，并且缺乏统一的管理及风险防范机制。因此， 必须及早从体制和机制上完善地方债务管理，将债 务风险锁定在可控范围内。以上各国地方政府债务 管理的做法，对我国具有诸多借鉴意义。 一是建立地方债务管理的法律体系。目前，我 国多以“就事论事”的方式处理地方债务问题，这需 要通过法律制度规范政府的借债行为，修改和完善 《预算法》、《担保法》等相关法律。同时，有必要制订 《地方政府债务法》以及相关法律、条例，规范地方政 府负债的范围、审核权限、资金投向、偿债责任、危机 处理等，使政府依法举债，依法筹措、使用、偿还，依 法接受公众监督。 二是完善地方政府债务信息披露制度。目前我 国政府财务信息的公开性和透明度相对较低，各级 政府债务活动低效且不公平。为此，在建立中央对 地方政府借款约束制度的前提下，赋予地方一定权 限的发债权，使地方变相借债及隐性借债公开化、透 明化。各级地方政府应该编制政府债务收支计划， 在不改变地方政府财务报告模式的前提下，通过设 置附表或增加附加信息的方法对外提供债务信息， 比如债务当年偿还情况、债务余额、偿债能力和债务 风险指标等，对于担保等或有负债的信息也应予以 披露。同时，信息的公开披露也可以抑制地方隐性 债务和或有债务的形成，迫使这些债务显性化和直 接化，有助于加强政府的债务管理以及降低债务规 模。［ ］ 三是建立地方政府偿债基金管理制度。建立偿 ２０１０年第４期 Ｎｏ．４．２Ｏ１０ 债基金是确保政府信誉和财政可持续发展的必要措 施。近年来，我国各级地方政府债务开始进入偿债 高峰期，但是大部分地方政府还没有建立起真正意 义上的偿债基金。鉴于此，加强我国地方政府偿债 基金管理制度需要解决以下问题：第一，合理地确定 偿债基金的类型和规模。当偿债基金总量明显低于 偿债支出需求时，综合偿债基金可以提高政府的偿 债能力，而专项偿债基金有利于监督每一类债务资 金的使用情况，因此建立专项偿债基金应作为我国 地方政府偿债基金的目标模式。第二，偿债基金的 来源。考虑到债务偿还的长期性，偿债基金应该保 持资金来源的稳定性。偿债基金的资金来源主要 是：各级财政部门根据需要，通过财政预算安排一部 分；债务项目建成后产生的收益；纳人预算管理的政 府性基金；预算外资金中用于相关建设的部分；债务 资金的存款利息净收人等等。第三，偿债基金的使 用和监督管理。各项偿债基金应统一在财政部门设 立专户，财政部门应定期向地方政府、人大、公众公 布偿债基金的资产、收益、余额等财务状况；并进一 步加强外部的审计和监督机制。 此外，规范我国地方债务管理还应包括一些配 套措施，包括：进一步落实地方领导的责任制；按照 公共财政的要求转变政府职能；加快地方投融资体 制改革；进一步完善财政体制；加强政府债务审计监 督；强化金融监管和约束等。｜＿７ 参考文献： ［１］杨聪杰．地方政府债务管理的国际比较与借鉴［Ｊ］． 地方财政研究，２００６，（５）：４９—５１． ［２］张志华、周娅、尹李峰等．国外地方政府债务的规模 控制与风险预警ＦＪ］．经济研究参考，２００８，（２２）． Ｅ３］吕伟、刘谊、闫晓茗等．法国的地方政府债务管理 ＥＪ］．经济研究参考，２００８，（２２）：３２—３３． Ｅ４］徐瑞娥．国外地方政府债务管理概况ＥＪ］．地方财政 研究，２００９，（４）：７６—８Ｏ． ［５ｊ马洪范．地方政府债务管理：欧盟成员国的经验与 启示［Ｊ］．西部财会，２００７，（４）：７－－９． Ｅ６］牟放．化解我国地方政府债务风险的新思路［Ｊ］．中 央财经大学学报，２００８，（６）：８～１２． Ｅ７３张澜．关于我国地方债务问题的几点看法ＥＪ３．全国 商情（经济理论研究），２００９，（１ ６）：７１—７３． 责任编辑：马秀贞 ２５