中共桂林市委党校学报 第仃卷第１期 市情热点 ２０１７年３月 。桂林市委党校第２７期县处班第１调研组 （中共桂林市委党校，广西桂林５４１００３） ［中图分类号］Ｃ９１５ ［文献标识码】Ａ ［文章编号］１６７１—１７５０（２０１７）０１—００３１—０３ 耕地问题事关国家安全发展和农民切身利益，中央 的“双改单”。历来高度关注耕地资源保护和合理利用。**总书 记于２０１５年１月和５月分别两次作出“要实行最严格的 耕地保护制度”的重要批示，党的十八大、十八届三中全 二、桂林市耕地撂荒的主要原因和危害 （一）耕地大面积撂荒的主要原因 通过调查了解，桂林市耕地撂荒现象的形成，有客 会和中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会 观原因，也有主观原因。概括起来，主要有以下几个方 议都对耕地的保护提出了新的更高要求。但是，近年来 面： １．农村缺乏耕作劳动力。近年来，随着城镇化的加 我国农村却出现农民不愿耕种、耕地被撂荒的现象，并 且有着越来越严重的趋势。桂林农村耕地撂荒现象也 快，城镇对劳动力需求量越来越大，农村的劳动力绝大 普遍存在，亟须党委、政府重视并采取措施予以引导，遏 部分进城务工。如某县有１０个乡镇，３１４个自然村，共 ４万多人，劳动力２０．０８万，其中６０％的农 制弃耕现象蔓延。桂林市委党校第２７期县处级领导干 有农业人口３１．部分村屯，青壮年劳动力更是悉数 部进修班第１调研组学员，在丁萍老师指导下，通过实 村劳动力外出务工，地考察、召开座谈会、发放问卷调查及个别访问等方式， 外出；另一方面，由于高校招生量的增大，大部分农村孩 对全市耕地撂荒的基本情况、撂荒原因进行了调研，并 子都可以读大学或高职高专，学成后几乎没有多少人愿 提出相关建议，供党委、政府决策参考。 一意回家种地。这样一来，留在农村的几乎都是老人、妇 女和儿童，农村劳动力“空心化”、老龄化等问题突出，由 ２．种地收益相对较差。首先，由于农业基础设施薄 因为财力有限，对农业基础设施的投入只是车水杯薪， 、桂林市耕地撂荒的基本情况 桂林作为一个传统的农业大市，长期以来，农业在 此产生的土地撂荒现象比较严重。 三大产业中占基础地位。全市辖十一县六城区，总人口 国人均耕地面积１．４７亩的６０％。 ５２８．９８万人，耕地面积４９４．７万亩，人均耕地０．９４亩，是全 弱，种田效益低。部分农村道路、水利设施落后，而政府 关于桂林市耕地撂荒总数，目前并没有官方统计数 导致大量望天田、浸水田存在，农民种田产量低、效益 据。但从我们走访的县、区调查情况看，有的县耕地撂 差；其次，种田成本高、收益低、风险大。长期以来，农业 荒高达５万多亩，少的也不低于１万亩，耕地撂荒数占耕 物资价格居高不下，而农产品价格却普遍较低，而且价 地总数高达１０％一２５％。以最低比例１０％计算，全市撂荒 格波动较大，再加上自然灾害发生频繁，因此，种地风险 耕地面积共约５０万亩，按平均亩产量４５０公斤计算，每 大、效益差，农民种地的积极性不高。以种水稻为例，桂 年因耕地撂荒导致全市粮食产量减少约２．２５亿公斤，占 林市水稻平均亩产４５０公斤左右，按每公斤２．７元计算， 全市２０１５年粮食总产量（２０６．２９万吨）的１０．９２％。 亩产值１２１５元，除去肥料、农药等支出，每亩收入约８００ 除了显性的耕地撂荒外，由双季稻田改种单季稻等 元，一个劳动力种ｌ０亩水稻，收入约８０００元。而一个劳 隐性撂荒更为突出，例如２０１５年某县水田面积２５．６３万 力外出务工，每年收入至少有２万元，相比之下，种地收 亩，其中只种单季稻的为５．９２万亩，除部分因为受自然 益低，缺乏吸引力。调查中，有老百姓向调查组反映了 条件限制无法种植双季稻外，大多是由于无人耕种导致 ［定稿日期］２０１７—０３—０３ 一个让人焦虑的情况：他们那里的年轻人（９０后）几乎 ［作者简介】执笔：蒋述卫（１９６３一），男，广西全州人，恭城瑶族自治县人大常委会党组成员、副主任。调研组成员：刘正东 张圆蒋述卫。 ３ｌ 中共桂林市委党校学报 第１７卷第１期 市情热点 ２０１７年３月 都不懂种田。座谈中也有年轻人说：到城里收破烂都比 查中，３０％的调查对象表示不满意，而调查对象中，党政 种田强，我为什么要种田？ 领导干部、农业技术人员占了５０％。 ３．耕种项目尚未选准。部分地区尚处于产业调整 除以上造成土地撂荒的主要原因外，还有部分撂荒 中，暂时未找到产出高、效益好的项目，当地农民宁愿撂 耕地是因为受自然灾害影响，或者发生土地纠纷等导致 荒，也不愿耕种，免得投入大，产出小，吃力不讨好。如 的土地弃耕。 恭城瑶族自治县，因为受柑桔黄龙病危害，全县二十多 万亩柑桔类水果几乎全军覆没。而目前又没有新的、效 （二）耕地大面积撂荒的危害 耕地撂荒问题是不是象有些领导干部所认为的那 益较好的种植项目，造成近三分之一的水果地撂荒；此 样，是一个无关紧要的问题。其对国民经济的危害是不 外，有的因土地流转，承租者（企业或者种植大户）还没 容忽视的：第一，它不符合党中央、国务院强调的严格保 有选准项目而造成撂荒。 护耕地、确保粮食生产安全的要求和“坚持最严格的耕 ４．征地建设项目未落实。由于工业发展或城市建设 地保护制度和最严格的节约用地制度”的决策部署。习 需要征用部分土地，但由于种种原因，发展或建设项目 **总书记在２０１５年５月指出：“耕地是我国最为宝贵 未能落实，导致被征土地撂荒。例如恭城瑶族自治县， 的资源。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把 因为城镇建设需要，２０１０年征用恭城镇满塘村约１００亩 关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。 土地，有５０亩左右至今尚未利用。 要实行最严格的耕地保护制度…．．像保护大熊猫一样保 ５．部分农民政策水平和法律意识淡薄，不了解耕地 护耕地。”第二，从耕地利用技术层面看，耕地长期撂荒， 保护政策的目的和相关法律规定。国家为了保护和提 会导致土壤板结，增加再开垦成本，而且还为许多害虫 高农民耕种的积极性，出台了一系列惠农政策，但由于 提供大面积越冬和“避难”场所，增加了病虫害防治难 执行不严格，放纵了少部分农民撂荒、弃耕土地行为。 度。第三，桂林要实施“稳粮保供给、增收惠民生、改革 比如种粮补贴，他们认为，即使我不种粮，国家的补贴也 促统筹、强基增后劲”的现代农业发展思路，以及实现从 会给我，所以种不如不种。在恭城、全州县调查时，一些 农业大市向农业强市跨越的目标任务，都要求我们必须 乡村干部告诉我们，政府动员土地流转时，部分群众公 重视耕地撂荒和粮食安全问题。根据前文所述，全市撂 开说：我为什么要转给别人，即使抛荒我也不包给别人 荒耕地至少５Ｏ万亩，按每亩产值１２１５元计算，每年因耕 发财。此外，《土地法》第三十七条规定：禁止任何单位 地撂荒折合损失农业产值６．１亿元以上，超过全市农业 和个人闲置、荒芜耕地。而我们在调查中发现，许多农 产值（３４３．１１亿元）的１．８％，对于桂林这样一个农业大市 民并不了解自己在耕地利用和保护方面应尽的法律义 而言，确实不容忽视。第四，从地方党委政府管理层面 务，他们片面地认为，村集体将耕地承包给了我，种不种 看，撂荒耕地行为违反了《土地法》第三十七条的规定，党委政府如果对撂荒耕地现象不予及时干预和有效引 是我个人的事。 ６．少数地方党委、政府及领导干部缺乏忧患意识和 导，就是一种不作为，会导致撂荒地越来越多、粮食产量 应有重视。调查走访中发现，有的领导干部对当地耕地 大幅下降的恶果，会影响桂林市粮食安全及农业可持续 撂荒情况一问三不知，有的不说实话。相当一部分领导 发展，危及桂林市社会经济发展大局。干部认为，耕地既然承包给了农民，种与不种是他们的 事，只要他们不来找政府要吃要穿，不必管太多，管得不 三、遏制桂林市耕地撂荒现象的对策建议 （一）统一思想，提高认识。国以民为本，民以食为 好还会惹上麻烦，多一事不如少一事；还有一些领导干 天，食以农为源，农以地为本。农业是国民经济的基础， 部机械地理解中央提出的“藏粮于地、藏粮于技”所蕴含 耕地是农业生产的基础，也是社会稳定的基础。各级党 维护粮食生产 的提高粮食产能的新战略、新思路，将长期、大规模放任 委政府及领导干部要充分认识保护耕地、自流的耕地撂荒与有计划、合理的耕地轮作、休耕混为 安全的重要性，把保护耕地数量、提升耕地质量、稳定粮 谈，对耕地撂荒现象缺乏应有的引导和干预。在一项 食产量作为农业和农村工作中的一项重中之重抓紧抓 一对当地党委政府遏制耕地撂荒工作是否满意的问卷调 好，正确看待和处理耕地有计划的轮耕、休耕与耕地撂 ３２ 桂林市委党校第２７期县处班第１调研组：遏制桂林市耕地撂荒现象刻不容缓 市情热点 ２０１７年３月 荒的区别。建立健全相关制度，将耕地撂荒的应对工作 发农民搞生产特别是粮食生产的积极性”。在依法、有 列入对县、乡、村考核范畴，通过落实责任并实施责任追 偿、自愿的前提下引导和推动土地流转，解决“有人无田 究，在全市范围内形成“不抓是失职，抓不好是不称职” 种，有田无人种”的问题。市、县一方面应该出台一些激 的共识和“全市一盘棋，上下齐努力”的工作氛围。另 励政策，鼓励扶持土地流转；另一方面，通过流转尽可能 外，冰冻三尺非一日之寒，改变耕地撂荒的现状不可能 将耕地集中交由种植大户、经济能人和企业组织经营，一蹴而就，也不可能毕其功于一役，因此，“一阵风”和 实现土地集约化、生产规模化、效益最大化。当然，在推 “冷热病”不可能收到实效，需要各级政府、各有关部门 动土地流转过程中，应严格遵守中央、国务院有关规定 工作常态化，建立工作长效机制。 和要求，例如要坚持在农民自愿的基础上流转，不得制 （二）深入调查，摸清全市耕地撂荒实情。以县、区 定下达土地流转任务指标。在规模化经营方面，要“加 要 为单位组织开展一次地毯式的耕地撂荒情况调查摸底 强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范”，行动，调查要做到“纵向到底、横向到边”。通过调查，掌 根据当地实际情况“合理确定土地经营规模……防止脱 握全面而真实的耕地撂荒情况，在此基础上，制定切实 离实际、违背农民意愿、片面追求超大规模经营的倾向；可行的撂荒地复耕工作实施方案，明确目标任务、方法 要“创新规模经营方式，在引导土地资源适度集聚的同 通过农民的合作与联合，开展社会化服务等多种形 措施、职责分工、组织保障，确保撂荒地复耕工作有序、 时，式，提升农业规模化经营水平”。 有效地开展。 （三）强化教育引导，严格政策法规。保护耕地是政 （六）建立完善农业风险防患机制。一方面，鼓励保 广泛宣传、动员农 府的一项重要职责，也是耕地使用者和承包者的法定义 险行业开办有关农业保险业务，同时，建议国家和自治 务。一方面，要通过各种宣传媒介和举办培训班等，加 民朋友积极购买农业保险。另一方面，强有关耕地保护政策和法规的宣传，教育引导农民自觉 区出台相关政策，对开办农业保险业务的保险公司和积 合作组织、企业分别给予 纠正任意撂荒耕地的行为；另一方面，要严格执行耕地 极主动购买农业保险的农户、让 保护的法规政策，如对无正当理由撂荒耕地的农户依法 支持和帮扶，让保险行业感觉到开办农业保险可行，收取闲置、荒芜耕地费及土地承包费。调整国家给予的 购买农业保险的农户觉得实惠。通过建立健全风险防 农民造成的损失 有关惠农政策，将其补助资金集中用于所属集体的基础 患机制，确保能将因自然灾害给农业、 设施建设。通过教育引导，严格执法，在广大农村形成 降到最低限度。“种地光荣，撂荒可耻”、“耕地有奖，弃耕受罚”、“人人 重耕，个个爱地”的良好氛围。 （七）不断发展壮大农村经济合作组织。发展农村专 业合作组，不断提高农业的组织化程度，引导农民将土 （四）加大资金投入，完善农业基础设施。要用够用 地集中由合作组织经营是避免耕地大面积撂荒的重要 力争乡乡有总社，村 足用好国家政策。除努力争取国家、自治区在耕地整 途径。一方面要抓合作组织组建，理、小农水建设等方面给予政策倾斜的基础上，市、县两 村有分社，屯屯有大户。努力提高集约经营、规模经营 级也应适当地从本级财政中安排部分资金用于农田基 水平；另一方面要抓帮扶。要制定帮扶政策，鼓励发展 专业大户、农民专业合作社、产业 础设施建设。还可以向上级建议，将有关惠农政策资金 并大力扶持家庭农场、集中使用，力争在较短时间内全市连片１００亩以上的耕 龙头企业等新型农业经营主体。要建立健全农业社会 努力提高农业社会化服务水平。通过提高 地（主要是水田）实现“路相通，渠相连，涝能排，旱能 化服务体系，扶持农民，让农业经济有效益，让农业成为有希望 灌”。通过完善农田水利设施，改善农业生产条件和装 农民、备水平，不断提高农业抗御自然风险能力，让农民感觉 的产业，让农村成为安居乐业的家园，特别是让年轻人 留在农村，投身农业。 农业有干头，农民有奔头。 （五）加强土地流转引导工作。“土地流转和多种形 式规模经营，是发展现代农业的必由之路，是农村改革 的基本方向”，“要推动土地流转规范有序进行，真正激 ３３ ［责任编辑王家宏］