统筹城乡发展是科学发展观的重要组成部分，是我国 破解“三农”工作的根本举措。统筹城乡发展同时又是一个 理论与实践紧密结合的现实课题。要在实践中科学；隹确地 享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社 会全面、协调、可持续发展。 实现城乡一体化是统筹城乡发展的最终目标，具体来 说包括三个层面的内容：一是在政治上，要使农民和城市居 推进城乡经济社会发展一体化建设，我们必须要对统筹城 乡发展有一个全面深刻的认识。本文拟在深入探析统筹城 乡发展的内涵、要求、动力机制等范畴的基础上，基于部分 城乡一体化发展综合配套改革试点区的实践经验，就进一 民有平等的社会地位，享有共同的政治权利；二是在经济 上，要使城市和农村基本处于同一个生产力发展水平；三是 在公共服务上，主要指在生活水平、生活质量、社会保障上， 农民和城市居民能够基本趋同。按照十七届三中全会的要 步推进统筹城乡发展的路径提出思考。 ～、统筹城乡发展的相关理论探析 求，统筹城乡发展的基本内容是“五大统筹”，即统筹土地利 用和城乡规划、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施建设 和公共服务、统筹城乡劳动就业、统筹城乡社会管理。 （二）统筹城乡发展的要求 根据城乡关系演变的阶段，我国目前正处在城乡关系 统筹城乡发展是一个国家和地区在生产力水平或城市 化水平发展到一定程度的必然选择，对其内涵、要求等方面 的认识是随着实践的推进而不断深化的。 （一）统筹城乡发展的内涵 统筹城乡发展是科学发展观中统筹兼顾这～根本方法 由隔离走向融合的调整时期，城乡二元特征仍然十分突出， 针对经济发展现状，统筹城乡发展的战略要求应当是：平 等、协调、融合、发展。“平等”主要是指地位平等和机会平 等。获得平等的发展机会是城乡一体化的基本内容，要将 城市和乡村放到同等重要的地位，充分发挥城乡各自的优 势，实现资源在城乡之间的自由、快捷流动，进而提高资源 在城乡发展中的应用。统筹城乡发展的本质就是要实现城 乡资源的合理配置，破除城乡分割的“二元结构”，其目标就 是实现城乡经济社会发展一体化。 统筹城乡发展的基本涵义是指，要把工业与农业、城市 与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划，通 过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、 配置效率。“协调”是指在平等的前提下，城乡在经济、社会、 生态等各方面分ｍｔＮ￣，整合发展，，并在空间上有序分布， 城市和乡村走向互动发展。“融合”既是一种过程，又是一种 环境保护、社会事业发展等方面的一体化，实现城乡在政策 上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民 中图分类号：Ｆ２９１．３文献标识码：Ａ文章编号：１００８—５９４７（２０１０）０４—００４３—０５ 状态，是城乡关系发展的高级阶段。融合并不是消除城乡 差别，而是指城市与乡村相互渗透，相互依赖，组成关系密 乡二元制度，统筹城乡发展的关键就是要破除原有的制度 惯性。政府的主要作用就在于通过出台一系列政策措施， 切、结构合理、彼此功能互补、利益共享的城市一乡村复合 系统。“发展”是城乡一体化的核心和最终目标。城乡一体 化的发展最终就是要实现各类经济要素在城乡范围内的合 理流动，并以平等、高效的方式推动城乡经济的共同发展。 具体来说主要体现以下两个层面： 城乡发展一体化是城乡经济社会制度的一体化。从我 创新体制机制，建立起一整套有利于促进城乡一体化发展 的制度支持系统。 其次，农民的主体作用。统筹城乡发展的重点在农村， 农村、农业发展的根本在农民。发挥农民的主体作用是统 筹城乡发展的内生力量。“三农”问题是我国经济社会发展 过程中长期演化的结果，在市场化改革的背景下，“三农”问 题更是产业特征、资源禀赋、市场改革和政府政策等因素交 织作用的产物。基于这种系统Ｉ生特征，实施“政府主导”、“工 业反哺农业、城市带动农村”是一个正确且适时的战略部 署。这一战略部署为解决“三农”创设了十分有利的制度环 境、资源环境等外部环境，但问题的关键还是在于农民能够 在有利的环境中增强自生能力，从而实现农民收入的持续 并快速提高，缩小城乡差距。毫无疑问，农民自生的“造血” 功能远远重要于政府的“输血”功能。所以，在统筹城乡发 展的过程中，必须要使广大农民群众成为推进市场化、工业 化、城镇化和新农村建设的主力军，确立他们在改革发展中 的主体地位。鼓励农民依托良好的制度环境，不断创新，不 断提升增收能力、政治参与能力、社会管理能力，并依靠自 身力量实现在经济、政治、社会等权益上的平等。 再次，市场的基础作用。统筹城乡发展从某种意义上 说，就是一个资源配置的问题。计划经济时期城乡分割的 二元结构，其本质就是在资源配置上单方面向城市倾斜。 实现城乡一体化就要求在城市和乡村之间科学合理地配置 资源。当前，统筹城乡发展中，土地制度、户籍制度、就业与 社会保障、金融制度、政府管理制度等方面的改革，其实质 就是要推动劳动力、土地、资金、技术、人才等各种生产要素 在城乡之间的优化配置，为农村发展提供良好的环境。在 市场经济的背景下，必须要发挥市场在资源配置中的基础 作用，通过建立城乡一体的市场管理体制，形成城乡一体的 市场网络，维护城乡一体的市场秩序，促进各种资源向农村 流动，这是统筹城乡发展的一个基本要求。 （四）城乡一体化与相关范畴之比较 统筹城乡发展的目标是城乡一体化，城乡一体化既不 等同于农村城市化，也不是城乡一样化，它们之间既有联系 又有区别。由此，我们必须澄清城乡一体化与相关范畴的 区别与联系，以便更好地指导实践。 城乡一体化与农村城市化。城乡一体化的本质是城乡 之间的互促互动，协调发展，和谐其生。农村城市化则是主 要表现为农村人口向大、中城市转移积聚从而使现有城市 不断扩大的过程。从马克思主义经典作家们提出的“消灭 城乡对立”、“城乡融合”、“城市和乡村有同等的生活条件”， 到现代城市学家们的“城乡有机结合”、“使居民在任何地方 都能享受城市益处”、建立“区域城市”等理论观点看，世界城 市发展的最高境界是城乡一体化，它的发展进程是由乡村 人口向城市集聚到大城市的郊区化或逆城市化，最后迈向 城乡—体化。 城乡一体化与农村城市化两者既有联系又有区别。两 者的区别主要表现为：一是目的不同，城市化是为了创造极 化效应，城乡一体化是为了创造协调效应，即建立城乡协调 发展机制。二是落脚点不同，城市化的落脚点在城市，城乡 一体化的落脚点在城市和农村，其中由于协调发展的关键 在农村，城乡一体化的重点在农村。两者的联系表现为：一 是城市化是推进城乡一体化的前提条件。城市化之所以被 认为是解决“三农”问题的重要手段，其原因就在于城市化 的推进将使大量农村人口逐步从农村转移到城镇，为农村 的发展创造了客观条件。二是城乡一体化是城市化发展到 高级阶段的必然产物。城乡一体化过程就是城市文明逐渐 向农村扩散的过程，城乡一体化的实现关键在于城市文明 能够向农村辐射，只有城市化达到较高水平，城市对农村的 辐射才能覆盖整个农村，城乡一体化才会实现。 城乡一体化与城乡一样化。平等原则是实现城乡一体 化的战略要点之一，平等主要是指地位与机会平等，但平等 不等于平均，推进城乡～体化不等于城乡一样化。在发展 上，城乡一体化不能理解为城市和乡村整齐划一，起头并 进，要根据城市和乡村发展不平衡的实际合理分配资源，更 不是要让城市发展停下来，而是要继续繁荣城市，让城市具 有更大的辐射功能，以带动农村加快发展。在收入分配上， 城乡一体化也不意味着不分贡献大小一味将农民收入与城 市居民收入拉平，而是要在城乡实现同样贡献获得同样收 入。在实践中，城乡一体化是不断缩小城乡发展差距的过 程，但城乡差别将在一定时期内长期存在，只是不同历史时 期其表现程度和形式不同。 城乡一体化的实质与形式。从我国改革开放以来城乡 一体化的历程看 曾经出现了农村发展克隆城市的现象，如 上世纪九十年代末以来上海实施的郊区发展战略，主要表 现为城市扩展以及产业扩散等，这在形式上类似城乡一样 化，但在实质上，并没有真正实现城乡在政策上的平等、产 业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇 居民同样的文明和实惠。因此，当前正在推进的城乡一体 化既需要防止传统的城乡二元化，也要防止实践中出现的 形式上的城乡一体化。 二、统筹城乡发展的实践路径探索 十七届三中全会对形成城乡经济社会发展～体化新格 局做出了总体部署，《中共中央关于推进农村改革发展若干 重大问题的决定》提出，到２ ０ ２ ０年城乡经济社会发展一体 化体制机制基本建立，城乡基本公共服务均等化明显推 进。根据《决定》精神，立足我国城乡发展的历史和现实，要 形成城乡经济社会发展一体化新格局，重点是要加快农业 和农村发展，关键是进一步消除城乡二元结构体制障碍。 从成都、天津、苏州等城乡一体化发展综合配套改革试点区 的经验看，创新体制机制是关键。其中，探索农村土地制度 改革、促进生产要素向农村流动、实现公共服务均等化、提 升农民的发展能力是当前体制机制创新的重要领域。基于 以上认识，结合部分地区的实践，对统筹城乡发展的实践路 径提出四点思考： （一）以市场化为目标，创新农村集体土地使用制度 统筹城乡发展的重心在农村。优化城乡资源配置是统 ．． 筹城乡发展的重要内容之一，而农村土地资源则是各类资源 ４１ 中最为重要的资源，完善农村土地制度和土地市场就成为是一 农村改革的核心问题。创新农村土地制度的关键在于赋予 土地以商品的形式和土地使用权以所有权的系统功能，使农 民真正享有占有、使用、收益和处置四权统一的承包经营权。 在推进农村集体土地改革的过程，必须遵循的一条基本原则 和四个基本要求。一条基本原则是：土地使用权的流转所带 来的效益必须用于“三农”，即，以土地使用权的改革创新解决 农民的社会保障、非农就业以及农业现代化等一系列问题，并 形成良隆４舌环，促进农十寸王见代化。四个基本要求是：充分尊重 农民意愿、农村耕地不减、按照城乡统—ｆ介格流转或置换农村 土地、多种方式提高农村土地利用交蜢 在农村集体土地使用权改革创新的路径上，当前已经 有了许多有益的探索。从成都、天津、苏州等城乡一体化发 展综合配套改革试点区的经验看，其主要路径是以“三集 中”为基本方法，以宅基地、承包地、建设用地置换为根本手 段，盘活存量土地，通过科学编制和合理规划，推动区域土 地要素的多元配置，实现土地资产的增值，推进农民就业非 农化、居住城镇化、保障公平化和生活现代化。具体途径 有：一是以宅基地换房，创新宅基地使用权。以农民宅基地 上的建筑物换取城镇产权住房，推进农民居住城镇化，在提 高财产性收入的同时提高农民房屋收益，并通过市场化运 作，以宅基地土地增值 设。二是以承包地换股 以土地承包经营权入股各类农业合作社，成为拥有股权的 股东，获取土地收益，实现土地的保障功能转换和提升。通 过这种方式，将以“户”为单位的零散承包地集中，实现农地 网络建设和环境改善，解决生产要素空间配置的障碍，进一 步促进农村发展非农产业。四是培育壮大农，ｔ－．Ｊ－＆类经济组 织，增强对要素的吸引能力。要利用农村的资源优势和区 位优势培育扶持龙头企业，对发展潜力大、带动能力强的企 业给予重点支持，构建以产权为纽带、以农户自愿联合为基 础、以现代企业制度为核心的农村新型集体经济组织，如各 类农村专业合作社等，以此构建吸引、集聚生产要素的平台 和机制。此外，通过创新农村集体土地制度，发挥土地资源 规模化、集约化经营。在实现土地适度规模经营的过程中， 调整农业产业结构，大力发展设施农业、生态农业、休闲观 光农业等现代农业，实现农业增效，确保农民增收。三是以 建设用地换保障，创新农村集体建设用地使用权。农村建 设用地主要包括乡村企业、农村公用事业用地和其他集体 的特殊吸引力，尤其在沿海地区和大城市近郊，更是要发挥 土地资源集聚其他生产要素的能力。 （三）以制度改革为核心，推进公共服务均等化 公共服务均等化就是要实现城乡居民的地位平等、机 会平等和社会保障一体化，共享国民待遇。实现城乡居民 在基础教育、医疗卫生、社会保障、公共基础设施等公共服 务上的均等化是城乡一体化的重要条件，是赋予城乡居民 同等发展权的重要保障，也是缩小城乡收入差距的重要途 径。推进公共服务均等化，绝非简单的资源和财富转移，必 须制度创新为核心，在破除城乡分割的社会管理制度的基 础上，做到：合理配置公共资源，改进社会事业要素资源配 置效率，使优质的社会事业资源向农村倾斜：统筹城乡社会 保障，逐步实现城乡居民社会保障的一元化：统筹城．＃４－１－￣ 公共服务，促进城乡社区建设制度的一体化，促使农村居民 享有社会公共服务的柿隹、机会、过程基本均等。 从嘉兴、苏州等地区的实践看，加快推进公共服务均等 化的具体路径有：一是深化户籍制度和就业制度改革。打 破城乡户籍界限，消除农村劳动力转移就业的制度障碍。 以合法固定住所或稳定职业为依据登记户口，实行城乡户 籍一元化，实现城乡之间劳动力的自由流动，形成对农民的 就业能力培训机制和就业保障体系，建立一体化的劳动力 市场。二是建立合理的财政转移支付机制。完善公共财政 的农村利益导向机制，扩大公共财政覆盖农村公共服务领 域的范围。三是构建城乡一元的社会保障格局。通过在农 村有序启动“城保”、完善“镇保”、逐步淡出“农保”的措施，逐 步完成“城保”、“镇保”、“农保”三者的并轨，探索农村养老、 医疗、失业、工伤和生育保险“五保合一”的有效途径，构建多 层次、城乡一体的农村社会保障体系。四是拓展公共服务 提供模式，建立政府主导、市场力量和社会力量共同参与的 多元化公共服务提供机制。当前，农村公共服务需求呈现 多元化趋势，通过发挥政府、市场和社会组织的力量和优 势，从不同层面提供各类公共产品，在实现资源优化、降低 成本、提升质量的同时，实现公共产品的全覆盖和多元化。 五是加大农村社会事业软实力建设力度。加大农村社会事 业软实力建设力度的重心是要抓紧农村社会工作者人才的 培养，以提高农村社会事业有效服务的水平，使农村社会事 业发展做到“建起来、管起来、动起来”。 （四）以实现农民增收为根本，提升农民综合发展能力 例选举人大代表，这是城乡居民在政治权益上实现平等的 重大突破。在此基础上，尤其需要提高农民的组织化程度， 建立和发展农民利益集团，使农民确保农民的各类权益不 被弱化或剥夺。再次，要提升农民的社会管理能力。这是 农民转变生活方式过程中必然遇到的问题。从当前的实践 看，需要进一步推进基层民主建设，探索以村民（居民）自治 为核心、社会组织广泛参与的新型村级治理机制，让农民在 统筹城乡发展农民是重要的主体，提升农民在促进农 业增收、实现有效政治参与、加强社会管理等方面的综合发 展能力，是农村发展的内生力量。正如前文所述，农民自生 的“造血”功能远远重要于政府的“输血”功能。因此，在推经 参与发展和管理中发展主体作用。 参考文献： …回良玉＿加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农 村发展基础【Ｉ］．新华ｊ 商．２０１０．７． 城乡一体化进程中，必须要不断提升农民的综合发展能力， 并依靠自身力量实现在经济、政治、社会等权益上的平等， 实现实质层面的城乡一体化。 首次，要提升农民增收能力。化解“三农”问题的核心 【２】高帆中国“三农”问题的突围之路［Ｊ１＿学术研 究．２００９．１２． 在于促进农民收入持续增长，因此，提升农民的增收能力是 关键。从沿海地区的情况看，当前农民收入的增长主要有 家庭经营性收入、工资性收入以及财产性收入，从全国的情 况看，工资性收入在增收中比重较大。基于此，一方面要通 【３】杨继瑞．我国农村集体土地制度的创新Ｕ１．学术月 刊．２０１０．２． ［４］梁小琴城乡统筹的改革样本一成都市统筹城乡发 展、推进城乡一俐匕调 艮告ｆＮ１ 人民日报２０１０．３．２． 过教育和培训为农村劳动力的人力资本提升创造有力条 件，另一方面，要通过产业结构调整和梯度转移为非农就业 创造更多就业机会，此外，还要通过农村集体土地制度的改 革，增加农民的财产性收入。其次，要提升农民有效政治参 与能力。这是农民获取平等的社会地位的核心，也是农民 发展能力提升的重要表现。在这一问题上，必须要建立农 ［５］刘慧．“三置换三集中”驱动苏州城乡一体化【Ｎ］．中国 经济时报，２０１０．４．１２． ‘【６ｌＹ－－晓宏等．历史性的新跨越【Ｎ］．苏州１日４￣２０１０．６．２ 【７】二轮驱动、三位一体、五改五化—一嘉兴市统筹城乡 发展模式探索与实践【Ｍ］．嘉兴市政策研究室资料． 【ｓｉｅ景新明日中国：ｒ走向城乡一体化［Ｍ］．北京：中国经 济出版社 ２００５． 民参与的统筹兼顾城乡利益的均衡决策机制，实现城乡政 治权利平等，调动农民的积极性。当前，实行城乡按相同比 责任编辑何周富 （上接第３６页） 有学者撰文反对行政诉讼中适用调解的 的无效或可撤销情形，协议应得到全面切实履行，任何一方 不履行，相对方都可申请法院强制执行。 结语 另一顾虑是行政机关在诉讼中为了避免可能的败诉风险会 把法律授予自己的权力与相对人作交易，出卖国家利益、社 会利益，出让公权损害公共利益。因此，行政诉讼调解必须 受合法性原则约束。其一是调解的程序必须合法；二是调 解协议的内容不得违反实体法的规定。调解必须在法律的 框架内进行，通过协调解决行政争议，并不是放弃对行政行 当前我国的行政诉讼调解制度还处在探索阶段，如何 对行政诉讼调解进行；隹确界定，如何完整构建行政诉讼调 解制度，如何与我国整个行政诉讼制度相协调，使我国行政 诉讼制度真正适应社会结构和利益格局的发展变化，还有 为的合法性审查，而是要在查明事实、分清是非、不损害国 家利益、公共利益和他人合法权益的前提下做好协调工作， 否则，即违背了行政诉讼的初衷。 （五）行政诉讼调解具有终结诉讼的效力 在行政诉讼调解中，如果双方当事人达成的协议符合 行政诉讼调解的适用范围且不损害国家、集体或第三人的 利益，该协议就具有终结诉讼的效力，除非协议中存在法定 很多问题值得深入思考。 参考文献： …刘高林、徐继起行政诉讼调解制度理论讨论述评Ⅱ】． 求索．２００９（３）． ［２】高秦伟＿中国行政诉讼调解制度的现状与课题 河 南省政法管理干部学院学４￣，２００４（１）．
