传统行政文化对_依法行政_的负面影响分析

TRIBUNEOFSTUDY

Sep12007Vol123　No19

第23卷　第9期

传统行政文化对“依法行政”的

负面影响分析

汪俊英

(中共河南省委党校法学教研部,河南郑州450002)

　　[摘　要]以法治的思维、文化的眼光,以公共行政为研究客体,多维度、多视角地对传统行政文化对政府依法行政的影响进行系统、全面总结,并进行实证分析和研究,对于全面推进依法行政,加快建设法治政府具有重要的现实意义。

[关键词]传统行政文化;依法行政;负面影响

[中图分类号]G122　　[文献标识码]A　　[文章编号]1003-7608(2007)09-0075-04　　　　中国目前正处于社会大变革时期,依法治国、建设法治政府是人民的憧憬与向往。在这一历史时刻,理性地分析传统行政文化对现代行政管理和行政法治的影响,对于积极稳妥地推进行政体制改革、促进依法行政具有重要意义。

一、传统集权行政模式的影响

古代中国,国家权力混为一体,没有立法权、司法权和行政权分立一说,一切由皇帝个人说了算,国家的政治统治职能和社会管理职能也混为一体,统一于皇帝的政令。这种国家职能的一体化状态,使人们难以将政治和行政区别开来。因而,在传统行政文化中,君主的行政权力是至高无上的,可以无限制地侵入和管束社会生活的方方面面,不存在君权不可以统治和管理的领域。所以,“全能政府”是传统集权体制下的一种行政模式,是传统行政文化的产物。

传统行政文化中的“全能政府”观阻碍着现代政府行政职能的转变。行政职能是政府的职责和功能,即政府权力的作用范围和程度。一个现代化的法治政府,必须对其行政职能进行科学、准确的定位。但长期以来,由于集权行政体制历史传统的影响,加上新中国成立后对政府行政职能问题缺乏研究,我们的政府成为典型的“无限政府”和“全能政府”。“全能政府”观造成公民、企业、事业单位和社会团体对各级行政组织的“依附”观念,使人们的自立、自主意识遭到泯灭。在这种文化环境中,一方面,政府不愿意放弃对经济、文化和社会事务

[收稿日期]2007-07-10

[作者简介]汪俊英(1962—　),女,河南省唐河县人,中共河南省委党校、河南行政学院法学教研部主任、教授。

的全方位的控制和管理,使政企分开、政事分开、政社分开难以实现;另一方面,由于自我组织能力较弱,公民、企业、事业单位和社会团体仍然习惯于与政府保持千丝万缕的联系。所以,政府职能转变至今,政府仍然管着许多“管不了、管不好和不该管”的事务,这些做法都没有与建立一个良性的市场环境联系起来。实践表明,凡是政府管理插手较多的领域,往往也是管理得比较混乱

的领域,而且还容易滋生腐败。所以,建立社会主义市场经济体制,迫切要求我国政府行政职能适时进行转变。总的来说,行政职能的转变是要从计划经济时代的那种“全能政府”转到市场经济条件下的“有限政府”,政府的职能要转变到宏观调控、社会管理和公共服务上来。具体说来,就是要惩治贪污腐败,完善法律、法规,保证制度、政策的透明度和连续性,强化服务意识,树立“客商”就是上帝的思想。“种下梧桐树,自有凤来栖”,意识跟上了,胸襟开阔了,环境好了,投资者自然会多起来,企业的效益也会好起来,社会才能安定。

二、权威主义行政文化的影响

在中国,权威主义和等级思想根深蒂固。所谓“君君、臣臣、父父、子子、夫夫、妇妇”实际上表述的只是一种简单的关系,那就是绝对的支配和绝对的服从。整个中国从上到下实际上构成了一个支配和服从、主导和依附的等级链条。中国古代从皇帝以下所有的国人都有双重的身份和责任———支配和服从、主导和依附。长期的主从关系的固化导致了人们习惯于唯王命是从,唯长

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官意志是从。这种文化传统影响久远。

新中国成立以后,我国实行的是计划经济体制,计划经济体制下的资源配置方式主要是行政手段,即政府依据行政权力关系、行政命令、等级职位安排、红头文件来配置资源,生产者的生产活动是在政府和上级预先作出的指令下进行的,法律在资源配置中的作用微乎其微,就此意义而言,计划经济实质上也是一种“人治”经济。与此相适应,行政关系、行政过程弥漫着“权力至上”意识,最高领导人意志等同于党的意志,等同于国家意志,等同于法律

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免。更何况,在制定政策时,如果一把手民主意识较差,则政策往往是按照一把手或主要领导人的意见作出。这样制定出来的政策,由于与社会实践和普通民众脱节,“倘若在多数场合均不能获得普通民众的道德支持,就会势必要部分地丧失其‘合法性’和‘有效性’,从而被虚置,甚至沦为‘死法’”。由于政策的制定机制本质上是人治的机制,其决策失误的机会就多。在我国的历史上这样的政策决策失误不难找到。实践证明,靠政策治理成也在人,败也在人。其次,从政策的内容上看。政策的内容不可能太具体,常常是一些原则性规定,或者提出目标和规划。这一方面使政策具有很大的灵活性,另一方面这种灵活性又给了政策的执行者很大的自由裁量权。政策的有效实施必须建立在政策的执行者素质较高且与政策制定者保持高度一致的前提之下。否则,政策的执行者就会滥用自由裁量权,变成了“歪嘴和尚”。那么,“上有政策、下有对策”的“政策棚架”现象就会随之出现,政策的执行结果就会与制定政策的初衷背道而驰。

再次,从政策的实施效应上看。政策的一个典型特点是:传播迅速、执行效应快,易产生轰动效应。但政策的效力不像法律那样稳定和持久。一个政策下来,大肆宣传、鼓动、动员、贯彻,成效会很快显示出来,原来的政策被扔到一边,并渐渐被人遗忘。甚至有关部门不是不断地完善实施一个有效的禁令,最后形成一个严密的规则,而是热衷于不断发布新的禁令。

在依法治国的今天,这种政策思维模式和习惯,给我们的法制建设带来了很大的消极影响,主要表现为:法律被政策化、被赋予政策的形式,法律被政策性地运用,执法取得的是政策效应。

第一,政策的思维模式影响执法,结果执法也搞成了像实施政策一样的运动方式:一项一项、一波一波地进行。为了配合形势需要,司法机关也不得不打乱正常的工作秩序,来开展一项一项的“专门斗争”。比如1990年就有了著作权法,该法颁布以后,各种盗版活动猖獗,并没有人依法严惩。只有当中央发出严惩计算机、光盘犯罪的指示之后,这部法律才被运用起来打击犯罪。行政执法领域将本来应该进行的日常监督检查等“常态执法”丢在脑后,而热衷于花样翻新的“集中整治”、“突击行动”。结果执法取得的是政策效应,法律的经常性、连续性得不到有效保障。

第二,政策的思维方式影响立法,使许多法律被制定成政策性的宣言,实际上是给政策穿上法律的外衣。如中小企业促进法、农技推广法等等,像“国家鼓励”、“国家支持”等政策性语言充斥在法律条文中,使法律看起来更像口号和政治宣言。

第三,政策的思维方式和习惯,容易导致政策越俎

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,正如邓小平所指出:“把领导人说

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的话当做‘法’,不赞成领导人说的话叫做‘违法’,领导人的话改变了,‘法’也就跟着改变。”人们也习惯于等候上级指示办事,各级行政机关直至中央政府也习惯于用指令决定事务。形成这种状况,其中的原因固然复杂,但权威主义人格文化的影响是毋庸置疑的。众所周知,长期以来,中国是一个典型的政策社会,法律服从于政策、依赖于政策。为什么政策受到如此的推崇呢?这与政策独特的特点有关:其一,决策的果断性。由于政策的决策通常是由领导层的少数几个人作出的,常常一个会议,至多是几天的会议就制定一项政策。所以,制定政策比制定法律快速、果断得多。其二,运用的灵活性。它能根据变化了的形势迅速改变。所以中国人常有“政策多变”的感觉。而且,政策往往比较原则,常常提出一个目标、原则或计划,给执行者留了较大的余地,运用起来也比较灵活。其三,执行效应的迅速性。政策一经制定,通过发文件、开会上传下达很快便被群众掌握,收到执行的效果。政策的这些特点,使得领导者的才智得到最大程度的发挥,领导者的意图得到最大限度的贯彻,使领导者感受到某种程度的“得心应手”。政策的这些特点也使得政策在战争年代显示出巨大的威力,在计划经济时期表现出极强的生命力。

新中国成立后我们主要依靠政策来管理经济,像国民经济的几个五年计划、社会主义改造、“大跃进”、钢铁会战、石油大会战等等,就像当年指挥打仗差不多。战争年代的政策手段仍然被有效地运用于经济建设时期,这就是新中国成立以来政策极受推崇,法律被排斥的原因所在。那么,在大力发展市场经济,建设社会主义法治国家的今天,政策治理的弊端便日渐显现出来。对此,我们仍然从政策的特点来分析:

首先,从政策的制定机制上看。制定政策是一种少数人甚至是个人决策的机制。因为政策总是由少数人组成的领导集团或领导层作出的。这并不是说政策一定是反映少数人意志,少数人制定的政策也能反映民意,而这种反映是通过领导发扬民主、深入基层、深入群众,广泛听取各方意见来实现。一旦领导人认识有偏差或权力关系不正常,则政策制定错误或失误就难以避

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代庖取代法律。比如《婚姻法》规定的结婚年龄为男22岁,女20岁。国家政策提倡晚婚,结果不少地方将晚婚年龄强制规定成结婚年龄。政府强制人们遵守的是政策,而不是法律。这在客观上助长了人们鄙视法律、有法不依的心态

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政法是地道的“管理法”。

由于古代统治者把法律当成君主治国安邦、驾驭臣民的利器、私器,所以,行政就意味着控制。正如《管子・任法篇》所说:“有生法者,有守法者,有法法者。生法者君也,守法者臣也,法法者庶民也。”也就是说,法律是君主的意志的体现,由官吏去实施。对于老百姓而言,法律只不过是许许多多应该无条件遵守、服从的规则,根本没有任何选择的余地。受这种狭隘的“驭民工具论”行政文化的长期熏染与影响,新中国成立初期,我国行政法被定位为“管理法”,即行政法就是管理社会秩序或管理公民的法律,行政法是“管理之法”。

“中国行政法实际是管理法”是从我国现行的法律规范、法律制度出发来论证的,是从实然的角度说的。新中国成立以后,为了社会主义建设的需要,我们首先着眼于国家管理,在国家利益或公共利益与个人利益的关系上,首先强调所谓的“国家利益”或“公共利益”,强调“个人权利服从国家权力”,有时甚至不惜以牺牲个人利益为代价,其本质是一种“国家本位”或“社会本位”的理念。在这种理念的支配下,国家往往缺乏对行政相对人有效的法律救济机制,缺乏对行政权力自身进行监督的法律机制。相反是强化行政权威,强调行政相对人对行政权力的服从,这样的结果必然是维护“权力”,轻视“权利”。在这种观念支配下的“行政法”,则是有较强“人治”色彩或专制成分的“管理法”。直到20世纪

80年代,“管理法”仍然是法学理论界具有代表性的行

。

综上所述,政策治理本质上是人治,是与法治不相容的。我们实行法治,要依法治国,就必须从依靠政策向依靠法制转变,这也是从人治到法治的转变。当然,依法治国不是说不要政策,而是说不能轻视法律,更不能以政策取代法律。政策和法律并行不悖,各有各的作用。任何社会都需要政策,政策是宏观上的、战略上的,往往是指导思想、前进的方向。没有政策,社会就不会有目的的发展,也不会有法律的制定和实施。但政策的特性决定了它根本不可能代替法律,法律的规范性、民主性、稳定性、连续性、可操作性和强制性,也是政策所不具备的。法律具有独立存在的价值,不是政策的附庸。法律一经制定,就成为超越任何人的规则,必须切实遵照执行。我国社会主义市场经济体制的建立过程,应该是我国从政策社会走向法治社会的过程。

政策社会和法治社会的区别、政策文化与法律文化谁居主导地位,实质上就是政治权威和法律权威的区别,是人治和法治的区别,是法律的工具性和价值性的区别。从根本意义上讲,是集权专制和民主共和的区别。这是一个治国理念和治国实践的根本性问题。更深层次的原因还在于,在法律具体运作中,政治结构的不合理,政治权力的无限扩大压抑着法律作用的正常发挥,权力与法律的争斗交错,法律与政策、法律与党的作用混淆都可能使法律沦为权力的附庸或政策的补充物。

20多年法治文化的发展,并没有改变中国现在仍然

政法概念。既然行政法是管理法,是管理者进行管理的盾牌,是政府对社会的控制手段,一些执法机构和执法人员就把法律当成自己手中的“指挥棒”,当成“治民”的有效工具;“普法教育”就是教育老百姓守法,就是我说你听、我走你跟、我指你行;而“我”作为执法者,就应当“尽忠职守”依法“治民”等等,从而使现代行政执法披上强烈的法律工具主义色彩。

所谓法律工具主义,是“将法律视为一定主体达到自身目的的工具的思想”。它不把法律当做普遍规则和最高权威来尊重,而只是把法律当做有用的工具来重视,且重视的程度取决于法律对其即时目的的实现有无益处,当法律规定不能满足其具体的实际需要时,就灵活对待,以变通的方法绕开或放弃。

从长期的法制实践中不难发现,中国人对待法律的态度是实用主义的,功利性很强,法律在人们的意识中常常被当做“必要的工具”来看待,也即法律工具主义思想较浓厚。对政府行为而言,法律工具主义倾向也随处可见。当政府的某个即时目标的实现正好与现行有效的法律相吻合时,则强调法律已经规定了应该遵守;一旦政府的某个目标与既定的法律相冲突或不那么一致时,政府则强调法律是治国的工具和手段,必须为政府

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是一个政策社会的现实,当今中国社会至多是一个建立了比较系统的法律体系的法制社会和政策社会的混合体,而不是法治社会。法律作为政治的附庸地位并没有得到根本的改变。对超越于法律之上的“道德理想国”的追求和崇拜心理并没有消除。一些与法治国家不相符合的法律文化思想并没有清除,许多关系特别是党与政府、党与国家权力机关的关系并没有理顺。因此,要使法治文化走向繁荣,实现政策文化与法治文化的良性互动,尚要经历一个漫长的曲折过程。

三、传统“驭民工具论”的影响

古代的国家观不仅是维护行政权威的需要,同时也是中国古代“行政”的理论前提。所谓行政即是君主秉承天意而治国安邦,控制社会,规范万民的活动。古代行政法就是以维护专制集权为目的而设立的管理控制臣民的典章制度的总称。它以君为行政法律关系的主体,以民为行政法律关系的客体,它所关注的只是君权、政府权的有效实施和对臣民的有效控制,因而,古代行

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的即时目的服务,于是就运用政府强大的权力来采取一种变通的标准取而代之。我们从中国近20年来的体制改革和经济发展的历程中很容易发现这种法律工具主义的痕迹。比如:农村集体经济的法律形式没有改变,但通过家庭承包责任制使农村事实上变成为一种农户经济;城镇土地管理制度改革是通过在某些城市先行试点而绕开宪法修改的难题;社会主义市场经济条件下的所有制形式和分配制度的变革,可以越过宪法而由红头文件先予以直接确认并在实践中推行等等。可见,在法律工具主义的影响下,政府行为是否要遵守法定的标准,就成了一个随时要根据目前形势予以权衡的问题,这就意味着一旦政府的即时目标与现行法律不一致,法定的规则和程序便都成了可以忽略的因素了。由此可见,法律工具主义实质上是人治传统的现代翻版。

如果法律是政治需要时的一种工具,或是政治斗争的一种工具,那么就意味着法律只是一种工具,它的好坏是次要的,而运用这种工具的人才是最重要的。比如宪法,有学者说,宪法是人们自由的《圣经》,这句话寓意深刻。宪法不仅是保护人民权利的至高法典,同时还应像圣经在基督徒中的地位和形象一样有分量。试想基督教徒如果将《圣经》当做一种工具或手段(心灵解救的工具),断然不会有如此悠久的历史,拥有如此广泛的信徒。因为教徒心中信仰上帝,以为只有上帝才能解救自己的灵魂,随着默诵一句《圣经》,怀着对上帝的信仰,心灵开始释惑,得到拯救。因此当宪法只是一种治国工具,而不是一种价值目标时,人们是无法信仰它的。所以,工具只不过是一种没有任何思维和良知的东西而已,它是一种静止的没有活力的物品。如果说法律是一种工具的话,法律将失去其内在的价值和活力,失去其灵魂和良知,成为专制弄权者手中的玩物,成为任人随意打扮的“小女孩”。

诚然,现代法治精神也承认法律具有工具性,但现代法律的工具价值不在于它随时可以服务于政府或某些人的当前目的,而在于它是一种具有形式合理的普遍性的标准,能够保证社会效益在总量上获得最大限度的实现。在依法治国的前提下,法律并不都是政府和人们办事的“助手”和“参考”,而是一种超越于任何人的普遍的规则。因此,法律不仅不会时时迁就政府的各种即时意向,反而会构成一种强有力的约束,从而在某种程度上降低政府行为的灵活性和自由度,也难以避免牺牲掉某些个案中正义性的东西。但这是法治取代人治所必须付出的代价。

由此可知,实行依法治国,就意味着治国者和受治者一样站在法律之下去思考和行动,它要求各级国家机关及其工作人员必须习惯于按照法律规定来观察问题、提出问题、思考问题、解决问题,要求每个社会成员必须习惯于遵守法律规定,依法行事。因此,要真正实行依

法治国,必须彻底摈弃法律工具主义的思想倾向,必须明确法律是人类文明进步所凝成的行为规范,是每一位有道德自觉性的人所必须遵守的行为指南。在法治国家中,法律不仅应当被当做治国手段而受到重视,更应当被当做公共生活的基本准则而受到普遍尊重和信仰。因此,我们要大张旗鼓地宣传法制,树立法律至高无上的权威,并以各种制度措施予以支撑。法律之所以至上,是因为法律是党领导人民制定的,是广大人民意志的集中体现,因而法律至上也就是党和国家利益至上,也就是人民利益至上。同时,也只有“法律至上”才能避免“个人至上”的人治危险。总之,“当今世界,文化与经济和政治相互交融,在综合国力竞争中的地位和作用越来越突出。文化的力量,深深熔铸在民族的生命力、创造力和凝聚力之中。”这是党的十六大发出的时代强音。在依法治国的条件下,行政文化(行政信仰、行政理念等)是政府依法行政、依法管理的灵魂,是公务人员的精神支柱,渗透和贯穿在决策、执行、监督等各种行政行为之中,促使行政行为逐步趋于规范和完美。在全球化的今天,真正使先进文化成为政治家、公共行政人员行政思想和行政行为的内在精神动力和昂扬向上的价值取向,是提升政府能力的根本保证。因此,要建立党的十六大提出的“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制,就必须彻底克服传统行政文化的羁绊,适时推进当代行政法文化的创新。

摈弃传统行政文化,实现当代行政法文化的创新,必须挣脱现实诸多制约因素的羁绊:一方面要依赖于中国社会内部的内在力量的成长,即中国的社会主义市场经济和市民社会的发展壮大、民主政治建设、法律(良法之治)的完善及普及、公民教育等,它们是中国法治文化生成的内在动力;另一方面,还要借助于外来的各种压力和挑战。在内力和外力的互动下形成合力,以实现我国行政法文化的创新与完善。

[　参　考　文　献　]

[1]蒋云根.略论中国行政文化创新[J].上海行政

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[2]邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版

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[3]梅献忠.以法治角度审视传统文化[J].求实,2005,(9).

[4]蔡定剑.从政策社会到法治社会[J].中外法

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[责任编辑:向长艳]

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