论中国传统行政文化对行政决策的影响

论中国传统行政文化对行政决策的影响

行政管理活动的核心就是行政决策，行政决策的过程包括决策的制定、执行、监督和反馈等环节。在这一过程中，行政决策的主体始终是人。而人是文化的动物，文化的社会遗传性使人承载着传统文化的积淀，传统行政文化无时不刻不作用于人的行政思想、行政价值观和行政心理，从而影响着行政决策主体的思维模式和行为模式。所以，研究中国传统行政文化对行政决策的影响，对于充分挖掘和利用传统行政文化的资源，提高行政决策的质量，提高行政效率，具有重大的理论意义和现实意义:

第一 ，有 利于继承和创新行政文化。要创新中国的行政文化，就必须要找到中国行政文化自身发展的依据和逻辑规定。这个依据和逻辑规定就是中国传统行政文化。中国传统行政文化历史悠久，有着博大精深的内容，蕴含着天人合一观念、法治思想、民本思想、功利思想、变易思想等等珍贵的思想要素。分析研究传统行政文化，有利于我们顺利地继承这些优秀的行政思想，剔除传统行政文化的糟粕，在此基础上，适应我国现阶段的经济状况、政治形势，创新有中国特色的现代行政文化。

第二 ， 有 利于改善和提高行政决策的质量。研究传统行政文化的精华和糟粕，分析它对行政决策的双重影响，对于解决现行的行政决策体制中存在的许多问题和难题，对于改善行政决策主体自身素质和提高决策主体的决策水平，对于找到行政决策的民主化、科学化、法制化得以实现的途径，从而改善和提高行政决策的质量，具有重大的现实意义。

第三, 有利于实现行政文化现代化和行政决策现代化的双重转变。由于中国社会正处于全面向现代化转型的阶段，所以，中国的行政文化和行政决策也必须向现代化转变，而这种转变有其自身的发展规律，尊重传统是发展创新的基础，通过研究传统行政文化对行政决策的影响，可以找到实现行政文化现代化的关键，从而帮助行政决策现代化转型的顺

利实现。

第一章 中国传统行政文化的含义、内容和特点

中国传统行政文化源远流长，内容博大精深，各家独树一帜，又在衍进中不断交融相汇。但由于儒、道、法三家的理论对中国历史发展的影响最深，因此，要揭示传统行政文化的内容和特点，就应该从这三家的行政学说着手，即法家的法治思想、儒家的礼治与仁政学说、道家的无为政治主张。这三家的行政学说，在很大程度上支配了中国社会几千年的行政发展的方向和进程。同时，中国的行政文化从周秦到近代始终是一种范式的延续。所以，这三家的行政学说对现阶段的中国行政管理仍有极大的影响。因此，本文在论述中国传统行政文化的含义、内容和特点时，主要论述这三家的行政思想和理论，并兼顾其余各家的学说。

第一节中国传统行政文化的含义

关于中国 传统行政文化的含义，目前学术界尚无定论，本文认为，中国传统行政文化是指在中国漫长的历史过程中(从商周时期到第一次鸦片战争时期)，通过行政社会化所形成、积累下来的行政思想、行政制度和行政心理的总和，作为当代中国行政文化的一部分，它有稳定或变革行政体系，规范、引导和调整行政行为的功能。这个定义包括五层含义：

第一，中国传统行政文化是在中国漫长的历史演进过程中形成的，这个过程从商周时期开始，到第一次鸦片战争时期结束。商周时期，人们由最初对天的认识建构了天人一体的宇宙图式，从而推演出圣人(君主)连接天、地、人的行政模式，使春秋战国时期各家的行政学说最终的指向是君主专制制度。无论是礼治与法治思想，还是无为和仁政学说，等等，都是围绕着君主专制而展开的。这种情况直到中国封建社会末期西方近代文化随着坚

船利炮的到来而结束。

第二，中国传统行政文化是通过不同历史时期的行政社会化所形成的，并通过文化的遗传性而不断积累下来。在不同的历史时期，个体都通过行政文化的传播和学习而成为“行政人”，在这个行政文化的社会化过程中，不同的历史时期形成不同时代的行政文化，由于文化所具有的社会遗传性，不同时代的行政文化可以进行代际相传，最终铸就了中国传统行政文化。

第三，中国传统行政文化是当代中国行政文化的一部分，是当代行政文化的文化传统和文化积淀。它在现实中表现的总不是那么明显，尤其在制度层面上，传统行政文化的影响似乎己经消褪，但是，它以隐蔽的方式潜在地积淀在人们的思想和心理层面上。

第四，对于当代中国的行政系统来说，传统行政文化是一种无形的力量，从观念和制度等方面对行政系统和行政主体具有持久、顽固的影响:稳定或变革行政体系，规范、引导和调整行政主体的行政行为和行政态度。

第五，中国传统行政文化是一个系统，它由传统行政思想、传统行政制度和传统行政心理构成。在这个系统中，传统行政思想是核心、制高点，传统行政心理是基础，传统行政制度是中介环节。传统行政思想代表着传统行政文化的属性，规定着传统行政文化的质，因此，研究传统行政文化最主要地就是研究传统行政思想。

第二节 中国传统行政文化的内容

一、天人合一与崇圣观念

在中国文化史上，对于天的认识至迟发生于商周之际。商周之际的天人观，孕育了古代中国人的思想方式，同时，也决定了中国传统思想文化的发展路向。后世的各家学说虽然对天作了各不相同的解释，但在天人合一这一点上，却一直相沿未改。所谓天人合一，即把自然、社会和人视为一个谐和的统一体。这种统一是通过自然的人化、社会化和人与社会自然化达到的，简称自然的人化和人的自然化。川中国传统行政文化架构了天人一体的宇宙图式，并透过人而体认自然;在天人关系上，认为天是第一性的，人是第二性的，人的品质察得于天;天人之间是能够相互感应的。在政府行政活动中，天人合一理论强调人与社会、自然的谐调统一，力求政府的行政行为不违背自然规律。

崇圣观念作为一种行政文化现象发生于春秋，大成于战国时期。以后，作为一种理性范式的文化精神，绵延至近代。从行政文化的角度看，圣人观既是一种“关于人的共同观念体系”，又是一种充分理想化的行政模式。这种行政模式设想整个国家中一批具有超凡品德和超凡智慧的圣人来进行治理，其治理国家的手段主要是教化。因此，圣人兼具绝对化和普通化的特征。绝对化保障了圣与王的统一，而普通化则导致了大众的认同;圣化是形而上的绝对和形而下的普通化的统一，圣人是人性、神性和必然性的三位一体。从知识运动的规律来看，从对天的认识到圣人的出现，反映了人的认识从感性向理性发展的趋势。圣人集人性、神性和必然性于一体，是传统行政文化的灵魂。

二 、君主专制与大一统理论

天人合一理论与崇圣观念对现实影响的结果就是导致了君主专制理论和大一统理论的产生。人自然化和自然人化的思维方式，把一切个体都视为恢恢天网中的一个结。个体在关系网中只有相对的地位，君主是人间最尊贵的，独一无二的。但君主也只是关系网中的一环，他只有顺天、从人，才能保障自己的安全和尊贵。在天、地、人大一统中，君主具有承上启下、圆通万物的作用。这种思想导向的是君主专制。传统行政文化中的各家学说

几乎一致认为君主在国家治乱中具有决定性的作用，尤其是法家以君为圣的倾向，在后世成为一条行政铁律。围绕着君主专制，诸子百家从行政学、政治学、哲学、伦理学等角度提出了君道同体论，君主赞天地之化、成历史之变论，君主一人独裁和拥有天下论，内圣外王强化君权论等理论，从而在理论上不断巩固君主专制制度。

中国古代的思想家们对君主专制理论的构造，首先是大一统与集权理论。传统行政文化认为一个国家，只能有一个政治中心和权力中心。孔子说:“天下有道，礼乐征伐自天子出。”[21慎到说:“两则争，杂则相伤。”[3]荀子进一步设计到:“农分田而耕，贾分货而贩，百工分事而劝，大夫分职而听，建国诸侯之君分土而守，三公总方而议，则天子共己而己矣。”[4]法家着眼于君主权力的极端强化，提出君主法术势兼用，驾驭臣下、统治民众的设想。他们对于专制君主应该享有无上的政治权力这一点是相同的。在大一统的理论中，中央与地方的关系是重点，传统行政文化认为中央对地方实行牢固控制对于稳定统治秩序是至关重要的，由此提出了本大末小，强干弱枝的思想。《左传》桓公二年载师服说:“吾闻国家之立也，本大而末小，是以能固”。所谓本大末小，即君主直接管辖的地区应该具有绝对的政治、经济、军事实力，由以实现对国家所辖各地的牢固统治。中国古代统一的中央集权国家始终是循着这一理论发展的。这种理论设计是小农经济基础的反映，其本质是高度膨胀的行政权力支配一切:行政权力必须干预社会经济生活，必须干预思想文化领域(墨子首倡“一同天下之义”[67，必须规范社会道德。大一统的集权理论产生的后果，就是使整个社会高度政治化。政府的终极权力归属于君主，政府模式集立法、行政、司法为一体，国家的统一稳定必须建立在高度的中央集权上。

三 、礼 治 与法治思想

礼治 思 想 与法治思想是相辅而行的。礼主要表现为习惯与传统，而法则是有针对性的政治制度和行政规定。这种规定，可以与礼一致，于是礼法并行不悖，也可能不合传统

习惯，于是发生矛盾。礼作为习惯与传统，有着深厚的社会基础，而法则多因事而作，具有较多的时代性。因此，礼在历史前进中表现的惰性突出，没有社会经济基础的巨大变动，是很难引起礼的巨大变化的。所以，变法是重要的，而变礼更加重要，变礼比变法难多了。

礼是 以 等 级为中心的社会秩序、社会结构以及人们的行为准则的基本规范。正因为如此，礼被认为是治国的根本。“为国以礼”孔子认为，治国治民光靠政、刑不行，“道之以政，齐之以刑，民免而无耻”[7]，只有“道之以德、齐之以礼”，才能使民“有耻且格”由此，儒家的礼要求:1.建立以贵贱、君臣、父子等级从属关系为核心的社会整合体系。这主要表现在两个方面:第一，用礼为社会整合的准则，这个准则即贵贱等级制度。第二，在贵贱从属关系中，突出君臣、父子两项，把两者视为整个人际关系的核心。君臣关系要以礼、忠为纲，父子关系要子从父。君臣父子单向从属关系为维护等级名分体系建立了中轴。2.器、名君主独操。器指礼器，名指按礼规定的名分。器物的差别是等级制度的外在规定和定型化的标志。名分是从观念和制度上把人分为不同的等级。器、名君主独操突出了礼的权力意义和君主集权思想。政府的行政活动必须依礼而行，名正言顺，否则行政活动就没有了规范。3.以礼作为言行规范。即每个人必须把礼贯彻到言行的全过程，一举一动都要以礼作为客观准则。儒家的以礼治国理论是一个庞大的理论体系，历代儒家学者的理论皆是这个体系的发展，涵盖的内容很多，对整个中华民族影响深远。

以法 治 国 ，一切一断于法是法家的核心理论。他们主张把人们的一切行为规范都用立法的形式给以明确的规定，因此法要不厌详。为了使所有的人都能按法行事，法一定要公之于众，要使人人都知道。《难三》说:“明主言法，则境内卑贱莫不闻知也。”法不是一成不变的，而应随时而变。立法的原则是，顺天道，随时变，因人情，循事理，量可能。在执法上，法家主张赏罚严明。有功者赏，有罪者罚，不得拘私。在功罪面前，人们要重新排队，卑贱者立功可以进入高贵者行列，高贵者有罪要依情节轻重使之下降，直至为庶人或奴隶。在赏罚上不仅要严明，而且要重罚、苛刑。君主是最高的立法者和执法者，但

是法一旦制定出来，君主也必须遵从。君主无上的权势应通过推行法制来实现，而不能随个人的好恶和淫

威来表现。个人的“爱”、“欲”都不能超出法的规定范围，否则有法而不行法，必然造成法与统治者两败俱伤。尚法而不尚贤，法家认为法作为制度在政治中表现为一定的规定性，反映的是普遍的东西，而人仅是历史进程中的偶然因素。把国家、政府的命运寄于偶然因素上是危险的。立法的最终目的是杜私门之便，张公门之利。所有人的思想方式和全部生活的出发点，都必须“以法为本”总之，除君主之外，所有的人都变成了法的工具和奴仆。

四、 平 均 主义思想

“有 国 有 家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾。”[10]平均主义思想在中国古代社会有着广泛的社会基础，它既是封建统治阶级的基本国策，又是农民战争中的口号;既是中国封建社会经济状况的产物，又是思想家对于现实社会深刻

认识的结果。中国 古 代 农村公社解体后出现的以五口之家耕田百亩为特征的小农经济，成为封建社会的基本经济形态，由于小土地所有制“造成全国范围内一切关系和个人的齐一的水平。所以，它也就使得有可能从一个最高的中心对这个划一的整体的各部分发生同等的作用。”[11〕在这样的经济基础上，建立了封建专制制度。封建专制政府要维护和巩固其统治，就必须保护其赖以依存的经济基础——小农经济。但是土地私有制的确立必定决定小农经济的不稳定性。对此，思想家们系统地提出平均的主张，为统治阶级提供治国方略，建议统治者用超经济的手段稳定小农经济。荀子主张“农分田而耕; [12〕孟子主张“制民之产”，“五亩之宅树之桑”，“百亩之宅勿夺其时”。[13]“方里而井，井百九亩，其中为公田，八家皆私百亩”。[14〕从而使人们“仰足以事父母，俯足以畜妻子”。韩非子

主张“论其赋税以均贫富”。[15]而老子主张的“小国寡民，’.墨子主张的“节用”“节葬”也在不同程度上含有平均的意义。这些主张反映在政策上就是重农抑商政策，即法律贱商人，抑末作，国家通过垄断矿产资源，操纵利柄，堵塞民间致富的渠道，从而避免了商品经济对个体小农的冲击，造成了全国范围内的一切关系和个人的齐一的水平。这些主张体现在土地制度上，就是裁抑兼并的政策。为了保证兵源、税源，封建政府“重豪强兼并之法”，[16〕通过迁徙豪强，“限民名田”等方式，遏制豪强地主的土地兼并。同时，通过“占田”、“均田”等超经济手段，力图使小农稳定在土地平均占有的水平上。而政治改革家们实行变法的主要指导思想，也是平均主义思想，像北宋王安石的方田均税法、青苗法等经济措施就是一个突出的例子。由于平均主义思想在客观上适应了农民平均占有土地的要求，所以几乎历次农民起义都接受和利用了平均主义思想。可见平均主义思想是中国传统行政文化中的一个普遍性的思想。

五、 民 本 思想

中国 的 传 统行政文化中民本思想有着丰富的内容。早在殷周之际，就出现了民本思想的萌芽。随着民众地位的提高，孔子较早提出了重民，富民的思想，《论语》记载:“子曰:‘庶矣哉!’冉有曰:‘既 庶矣，又何加焉?’曰‘富之’，“所重:民、食、丧、祭”。孟子认为:“民为贵，社翟次之，君为轻。”[17」荀子提出了富民思想，他说:“足国之道，节用裕民，而善减其余。节用以礼，裕民以政。彼裕民故多余，裕民则民富”，“下贫则上贫，下富则上富。”[18〕道家的老子认为:“无常心、以百姓为心”[191“民之饥，以其上食税之多，是以饥。”[207“百姓者注其耳目，圣人皆骇之。”[217法家的韩非从提防民的威胁这一方面，论述了他的民本思想:“凡治天下，必因人情”[227“利之所在民归之”[237“不能辟草生粟而劝贷施赏赐，不能为富民者也。”[247“摇役多则民苦”，“摇役少则民安”。[25〕他们这些思想为后世统治者及思想家所继承并发展，汉初的统治者制定了休养生息，无为而治的政策;贞观群臣以君舟民水论为基础，把治理民众，安定民生列为君主政治的首

要任务;朱熹认为:“生民之本，足食为先⋯⋯盖俗吾民衣食足而知荣辱。仓察实而知礼节，以共趋于富庶仁寿之域。”王夫之提出“严以治吏，宽以养民”，藏富于民”总之，中国传统民本思想认为，任何统治都要以民为基础，得民心得天下，失民心则失天下，对这个问题认识和解决得如何，将决定一个王朝的兴衰治乱，顺民心、养民力，则国泰民安;逆民心、竭民力，则官逼民反，天下大乱。

六 、功利思想

儒 、墨 、 法三家都讲功利，在义利之辩方面形成了具有积极意义的思想因素。

义利 之 辩 由儒家开其端。孔子最初提出:“君子喻于义，小人喻于利”并“罕言利”。[29〕孟子提出:“何必曰利，而有仁义而已矣”。[30〕但同时，孔子又提倡“惠民’，、“利民’，、“足食、足兵，民信之矣”[311“因民之所利而利之”。[32〕孟子主张要“制民之产”，使民有“恒产”，尽量做到黎民能暖饱，老者衣帛食肉。由于在二者之间，他们倾向于义而罕言利，他们的功利思想发展到程朱理学阶段竟成了“存天理，灭人欲”，对整个中华民族影响极深。墨子是最早讲功利的人，他倡兼爱，但以交相利为条件。兼爱是仁，仁必须与利结合，“仁之求者，必务求兴天下之利，⋯ .利人乎，即为;不利人乎，即止。”[33〕他认为义利是统一的。后来的陈亮、叶适等人都继承和发展了这一论点。陈亮说:“正人心以立国本，活民命以寿国脉”，“人心无所一，民命无所措，而欲论古今沿革之宜，究兵财出入之数，以求尽治乱安危之变，是无其地而求种艺之必生也，天下安有是理哉?”[341他主张适用和事功。叶适修正了重农思想，指出:“夫四民交致其用而后治化兴，抑末厚本非正论也。”[357认为“四民”，即农、工、商、学互为补充，不可偏废，应该本末并兴，从而为工商业的发展制造舆论。法家 和 道 家杨朱一派在义利之间，坚定地站在了利这一边。如韩非子认为，要达到富国强兵的目的，就必须利用人们的好利之心，激发整个社会的竞争心理。他说:“利之所在民归之”，“以利之为心”[361“以肠胃为根本，不食则不能活。

是以不免于欲利之心” “夫上所以陈良田大宅、设爵禄，所以易民死命也”[381“力作而食，生利之民也”。[39〕但是，由于他的理论是从性恶出发，以利来剖析社会关系，强调以利来治国治人，否定义对社会关系的协调作用，所以导致这样的结论:为了目的可以不择手段，不讲信义。这种思想对中国传统社会也影响极大。

总之 ，功利思想强调治理国家时，行政决策者应该具有务实、革新和进取精神，应该注重物质利益，并相应地采取各种政策和措施，使人民富裕、国家强盛。

七 、反专制思想

中国 传 统 反专制思想形成于宋元明清，以邓牧、李蛰、黄宗羲、顾炎武等人为代表，他们发挥了孟子“君为轻”的思想，吸收了魏晋时期鲍敬言的无君论和隋唐时期《无能子》的非君观念，在封建制度走向没落的历史背景下，形成和发展了反专制思想。邓牧 在 批 判元朝封建专制时指出:“天生民而立之君，非为君也;奈何以四海之广，足一夫之用邪?故凡为饮食之侈、衣服之备、宫食之美者，非尧舜也⋯⋯为分而严、为位而尊，非尧舜也⋯⋯今夺人之好，聚人之所夺，‘漫藏诲盗，冶容诲淫，欲长治久安，得乎!”[40]“吏无避忌，白昼肆行⋯⋯岂上天不仁，崇淫长奸，使虎豹蛇馗均为民害邪!”[41]揭露了在君主专制下，君主和官吏像盗贼禽兽一样成为人民的大害。李蛰 反 对 权威和封建礼教，主张个性解放、思想自由，他说:“士贵为己，务自适。如不自适而适人之道，虽伯夷叔齐同为淫僻。不知为己，惟务为人，虽尧舜同为尘垢批藕。”[42]“夫天生一人，自有一人之用，不待取给予孔子而后足也。若必待取足于孔子，则千古以前无孔子，终不得为人乎?”[431“致一之理，庶人非下，

侯王非高，在庶人可言贵，在侯王可言贼。”[44]黄宗 曦 关 注民众的忧乐安危，痛斥封建君主的腐败，他说:“天下之治乱，不在一姓之兴亡，而在万民之忧乐”，“后世骄君

自态，

不以天下万民为事。”[45〕他还认为，治理天下不能靠君主一人独裁，应该“分治之以群工”。其目的是削弱君主的权力。顾炎 武 力 陈封建君主个人专权的危害，提出了分权众治、保天下匹夫有责的思想，他说:“以天下之权，寄天下之人”[47]“人君于天下，不能以独治也，独治之而刑繁矣，众治之而刑措矣。”“保天下者，匹夫之贱，与有责焉耳矣。”[49〕他针对道学空谈心性，不顾国家安危的恶习，提出了经世致用的主张，提出“博学于文，行己有耻” “引古筹今” “拨乱涤污，法古用夏’用古代有益的东西，来拨正政治、经济、学术等方面的混乱，解决封建专制所造成的各种弊端。他们 的 思 想有可能促进民主思想的产生，因而成为中国传统行政文化的一大亮色。

八 、变 易 思想

中国 传 统 行政文化中的变易思想内容比较丰富，本文略归为五点:第一，天地革。《周易下经·圭》中说:“日中则仄，月盈则食，天地盈虚，与时消息”，《周易·革》中说:“天不能有昼而无夜，有寒而无暑”、“天地革而四时成”，告诉人们只有认识和尊重自然界运动变化的规律，才能确保人类的进步和发展;第二，法与时转。商鞍认为:治国“当时而立法，因事而制礼。礼法依时而定，制令各顺其宜。”[531韩非在此基础上提出:“世异则事异”，“事异则备变”，“法与时转则治，治与世宜则有功。”[541世间没有万世不变的制度，它必定随着时代的变迁而变迁。法令为时代服务，国家才能治理得好;制度与时代相适宜，治国也才能取得好的效果;第三，过犹不及。《论语》《中庸》等提出的“适中”、“无过无不及”要求人们做事把握分寸，适可而止。管仲在行政管理实践中提出了三条原则，即贫富有度、取民有度、赏罚有度;第四，因地制宜。赵日华认为“走筑城廓，立仓库，因地制宜。”[551孟子也说过:“为事必因丘陵，为下必因川泽”。[56〕孙腆提出“水无常形，因地而制流”，战争才能取胜。与因地制宜内涵一致的还有“因地制宜”和“因事制宜”[591，都强调具

体问题具体分析;第五，与时皆行。《易传》提出“损刚益柔有时，损益盈虚，与时皆行’，、[601“时止则止，时行则行，动静不失其时，其道光明”。[611“时中”之说主张人们主动去认识和适应自然与社会的变动，在变动中把握事物的本质，从而正确地选择所要解决的问题。

第三节中国传统行政文化的特点

一、人本主义是中国传统行政文化的根本特征

中国 由 于 特定的历史条件，以神为本体的文化很不发达，从商周早期的行政思想产生时起，就决定了行政文化向人本主义发展的方向。当时的人们往往把人事与天命联系起来，西周时期的敬天保民思想是其典型形态，但是就其思想结构来说，是实于保民而虚于敬天的。“天畏裴忱，民情大可见”，“人无于水鉴，当于民鉴”[62]其基点就是从人事中去体察天命，而不是从天命中去体察人事，这必然导致人们对于人的认识的深化。诸子百家尽管行政思想各有千秋，但其人本主义特征是共同点。中国传统的人本思想是以体认人的本性为出发点，以道德为标准，对于人性进行品分，在此基础上形成了人性善或恶的观点，然而，无论是性善论还是性恶论，其归宿都是如何实现社会群体对个人的约束。所以，中国行政文化中的

人性论，所强调的往往是人的义务，而不是个人的价值，个人的价值只有在群体关系中才能得到体现。同时，由于专制制度的影响，古代思想家们又以人在现实社会的不平等为依据，把人性也分为若干等级，从而使人性论成为专制制度的理论基础，人本主义与专制主义得以有机结合。

二、 封 闭 与排异是中国传统行政文化的民族特征

在世 界 文 化史上，几乎任何一种民族文化都具排异性，只不过中国传统行政文化表现得尤为突出。虽然，封闭性的文化并不等同于不吸收外来文化，但是中国文化在吸收外来文化的同时，其基本形态并没有发生改变，被吸收的外来文化，在某种程度上加固了中国传统行政文化的固有形态。在封闭状态下形成的中国文化，有其独特的文化范式，在这种文化范式的系统内，任何属于其它范式的文化都无法在中国本土扎根。古代的援佛入儒形成了宋明理学，其结果是使中国的传统行政文化更加封闭，而近代西方文化随着坚船利炮而来以后，更加显示出这一封闭系统的稳固性。所以，行政改革首先要重塑行政文化。

三、 经 学 方法是中国传统行政文化的思维特征

中国 传 统 行政文化的主流是儒学，而经学又是传统儒学的制高点，人们在主观上认定，儒家经典是一切科学与知识之源，因此任何革新都不能超出经学的范围。经学的方法，简言之，就是注解、阐发经传的方法。虽然在不同的时期，经学的思维方式不尽相同，但有两点是共同的;第一，把自己的思维视野囿于儒家经典之内;第二，把圣人之言、经传所云视为人的行政行为的规范和政府管理的准则。在思想上，儒家经传是甄别正误的唯一检尺，后人的思想只能作为圣人之言的诊注。在实践中，历代改革家若想改革政府管理体制，几乎都从经典中寻求根据，像王莽改制、王安石变法、戊戌变法等都是如此。经学的思维方式对于中国的传统行政文化来说，一方面使传统得到最大程度的保留，但另一方面却使传统行政文化缺少文化变革的机制，从而丧失变革的动力。

四、 人 治 主义是中国传统行政文化的显著特征

中国 传 统 行政文化最显著的特征是人治主义。人治主义并不排斥法制，但它强调一切法律都由人来制订、执行和遵守，以证明人高于法律。这个“人”不是普通的民众，而是圣人和贤人。在中国传统社会中，公共行政组织是以君主为至高无上顶点的人治的金字

塔，虽然历代王朝均有无数刑律条款和诉讼程序，但却一直在人治主义的总体制约之中，法制仅仅是君主统治的工具和手段，而中国社会则一直是一个人治的法制社会。人治依靠的是圣人。圣人是理想的人格、理性的象征、真理的化身、情感和信仰的寄托。由于公共行政组织中君主是最高首长，所以君主也就是最大的圣人，他所依赖的官僚集团则是由一批贤人组成的，贤人担负着治理国家和教化民众的职责，这就是人治主义在现实社会中得以实现的“贤人政

治”。在圣王权威之下，人们形成了普遍的臣民意识，主观上自觉认同君主专制制度，学理上主动追求圣人理想，心理上期待圣王明君。专制制度、崇圣观念和臣民意识导致了民众独立人格和民主意识的沦丧，从而导致了人存政举、人亡政息的贤人政治，最终使人治主义成为整个民族的心理定势和文化传统。

第二章中国传统行政文化对行政决策的影响

中国传统行政文化对行政决策发生影响和作用是多方面、多角度、多层次的，从硬件的制度设施到软件的人员心理，从决策目标的提出到决策结果的评估，以及决策的科学化、民主化、法制化等领域，无不发挥着广泛而深刻的影响作用。鉴于其复杂的程度，本文拟作三节来详细论述它对行政决策的正面影响和负面影响。

第一节中国传统行政文化影响行政政策的机制

分析在当 代 中 国社会，行政体系及其运行在制度层面上已较少受传统行政文化的影响，主要是按照近代西方行政文化的要求来构建和运行。但是，传统行政文化仍然从行政人员的思想和心理层面上影响着中国的行政管理，特别是影响着行政决策的运营。究其原因，本文主要从文化的遗传性和行政社会化两个方面来分析传统行政文化影响行政决策的

机制。

首先 ， 文 化的遗传性帮助着传统行政文化在新的历史时期的传承，使传统行政文化不至于因为历史的衍变而遗失、衰落和蜕变，并且使传统行政文化融入新时期的行政文化中，成为其有机组成部分。

其次 ， 行 政文化是通过行政社会化形铸而成的，正是通过行政社会化，一个国家的行政文化才得以世代相传，源远流长，并转化为具体的行政行为。在行政文化的社会化过程中，传统行政文化作为本行政系统所认同的行政文化的一部分也相应地传授给了行政系

统的所有成员。行政个体在学习行政文化、行政行为模式并培养行政人格的时候，也学习了传统行政文化。由于行政决策无论是体制构建、决策制定，还是决策执行和反馈，都是由人来承担的，传统行政文化必定以行政个体内化的知识形式作用于行政个体的思想和心理，从而通过行政个体深刻地影响着行政决策。

第二节中国传统行政文化对行政决策的正面影响

中国 传 统 行政文化对行政决策的正面影响大致涉及到决策主体、决策程序、决策体制以及决策的科学化、民主化和法制化等方面。

一、 礼 治 思想有助于提高决策主体的自身素质

行政 决 策 一个核心的问题是决策主体的问题，即决策者的问题。不论是传统的人治型决策，还是现代的法治型决策，作出一项正确的决策都要求决策者具有较好的素质。由于中国传统行政文化历来注重行政决策者的素质培养，特别是礼治思想推崇贤人政治，

主张决策者兼具超凡的道德品质和超强的学识才干，同时，又把道德放在了第一位，而这种传统深刻地影响着现代中国的行政决策者们，所以，他们大抵可以自觉地不断增强自身素质，提高决策水平。

(一 ) 礼 治思想促使决策者不断提高道德水平。

礼治 思 想 的一项原则是德化天下，君子只有先立德，然后才可以教化。这种思想把道德放在首要位置，所以又可以叫德治。作为民族文化积淀，它促使现代行政决策者们不断提高自身的道德水平:

1. 圣 人 理想。圣人是很崇高的，圣人具有超凡的品德、才学和能力，圣人圆通万物，知天地之变化。但是对凡人来说，圣人的境界并非是可望不可及的，只要有坚强的毅力、虚心的品质、好学的精神，通过不断地学习和修养，是可以达到这种境界的。儒家认为“人人皆可以为尧舜”，并且设计了一条“修身、齐家、治国、平天下”的康庄大道。使圣人理想在现实中成为可能。正因为如此，历代行政决策者都自觉地沿着“修平”这条大路去追求自己的圣人理想。而现代的行政决策者也深受着圣人理想的影响，把中国建设成为富强、民主、文明的社会主义强国，既是实现圣人理想的手段，又是圣人理想最终的目的。行政决策者对理想的追求，使得他们自身的道德水平有了一个质的超越。

2. 正 已 正人。一个决策是否得以贯彻执行，有一个关键的因素就是决策者的权威，尤其是决策者的榜样示范作用。“尧舜帅天下以仁，而民从之。莱封帅天下以暴，而民从之。其所令反其所好，而民不从。”[63]所以，行政决策者在把握决策过程中，不仅存在着正人的问题，而且首先有个正己的问题。传统行政文化在这方面对行政决策者有着较好的影响，促使行政决策者能够坚持马克思主义，能够坚决贯彻党的路线、方针和政策，能够自觉地不谋私利、廉洁奉公、为人民服务，从而能使行政决策者能够正确地行使决策权，督促部

下坚定地执行决策方案，取得方案的成功。

3， 大 公 无私。“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”[641的古训深刻地陶冶了当代我国的行政决策者，他们克己奉公，吃苦在群众前面，享受在群众后面，处处事事首先想着党和人民的利益，对党对人民高度负责。当个人利益与党和人民的利益发生矛盾时，毫不犹豫地服从党和人民的利益，为党和人民的事业“鞠躬尽瘁，死而后己”。[65]

4. 天 下 为公。在利益多元化日益明显的今天，天下为公的集体主义精神仍然深深地影响着中国的行政决策者们。由于中国幅员辽阔，各地区发展不平衡，产业结构不合理，在进行经济建设时，只能采取一部分地区先富起来，然后以发达地区带动欠发达地区，最后共同致富的步骤。所以，改革要求一部分地区暂时牺牲局部利益，以支援其它地区的经济建设。正是天下为公的精神，使这些地区的行政决策者作出了这种牺牲，为实现经济建设的宏伟蓝图作了巨大贡献。

(二 ) 礼 治 思 想，要求决策者努力学习科学文化知识。

“有 德 望 而 无 才智以充之，则未足以办天下事”。[661可见，礼治思想虽然把德放在了首位，但同时也强调学识才智在治理国家中的重要作用，因而内在地要求行政决策者应该具有很高的学识。这种思想对中国影响也很大，成为行政决策者努力学习科学文化知识的内在动机。由于现代社会发展呈高速度、复杂化趋势，行政决策也更具有综合性的特点，所以行政决策者所要学习的领域也很宽广，并且是一个持续不断的过程。

1. 决 策 者努力学习广博的自然科学和社会科学知识。通过扩展知识面，使自己在观察和思想问题时有较为开阔的视野，较为宽广的思路和较为深刻的见解，有利于正确地提出和执行决策方案。

2. 决 策 者努力学习与其职位相应的专业技术知识和法律知识。行政决策者们认识到，只有掌握所任职位需要的专业知识，才能较顺利地听懂专家们对有关专业技术知识的介绍和说明，才能为正确的决策提供良好基础;同时掌握一定的基本法律、政策和行政法规知识，是依法决策的基本保证。

3. 决 策 者努力学习领导科学、管理科学与决策科学的知识。虽然决策者在知识涵量上不可能达到全部领域，但是中国当代的行政决策者己经懂得尊重知识，尊重人才，学习运用领导科学、管理科学和决策科学的方法，组织有关的专家，共同研究情况并作出正确的决策。

二、 变 易 思想为决策程序的科学化提供了方法和原则

我 国古 代 的变易思想有着很丰富的内涵，其中蕴含了天人相与、尊重自然规律和法则的思想，也包含了古代辩证法、系统论的一些理论。变易思想提供的是一些方法和原则，具体手段比较少。这些方法和原则深刻地影响着行政决策者在决策过程中的想法和行动。

(一 ) 变 易 思 想对决策者分析问题、确立决策目标阶段的影响

由于 决 策 活动是从发现问题开始的，所以对问题进行分析和诊断是确立决策目标的基本前提。我国的行政决策者受传统文化，尤其是变易思想的影响，在分析诊断问题的时候，习惯于从自然环境、社会环境与人的关系的宏观视角出发，灵活运用多种方法和技术对问题作出实事求是的客观分析，善于从行政系统内部或外部的复杂原因中找到产生问题的根本原因或者主要原因，从而为决策目标的确立提供可靠的依据。在确 立 决 策目标的时候，我国的行政决策者比较善于把目标具体化、系统化和规范化，建立一个有明确数量

界限、层次结构分明、符合现行法规政策的目标体系。并且，行政决策者比较善于对决策目标进行总体性的可行性论证，论证的方法也深受变易思想中的古代的辩证法、系统论等等的影响。

(二 ) 变 易思想对决策者拟定备选方案阶段的影响。

变易 思 想 影响现代行政决策一个很显著的地方是行政决策者比较善于拟定备选方案，尤其是应变方案和临时方案。福祸极反理论和未雨绸缪的古训使得行政决策者者在轮廓设想和具体设计阶段尽可能提出多种方案，并根据情况的发展状态估计方案的后果，以适应因为环境的变化或系统内部的机制问题而产生的新情况、新问题:

1. 轮 廓 设想阶段。行政决策者充分发挥创新精神，开阔多种思路，从不同的角度、不同的途径，提出各种各样的方案，避免遗漏所有可能的方案;并且，使所拟定的方案之间由于具有原则性的差异而相互排斥，以便于决策时进行思考和选择。

2. 具 体 设计阶段。行政决策者本着求实的精神，确定方案的细节，充实方案的具体内容，使每一个方案具体细致;同时，通过预测估计各种条件的可能变化，预计出方案实施带来的效益以及可能产生的风险和负作用。

(三 ) 变 易 思 想对决策者分析和选择方案阶段的影响。

对方 案 进 行分析评估和选择是决策过程的关键步骤。行政决策者在对方案进行准确的评估和选择的时候，首先要看方案是否能够实现决策目标，其次要看实施的方案所付出的代价是否比较小，所承担的风险是否比较小以及所产生的副作用是否比较小。同时，由于变易思想强调决策同周边形势和环境密切联系起来，行政决策者还会很注重:决策方案

是否符合现行政策、法律和上级有关规定;是否符合客观条件;经济上和技术上是否可行等问题。在对 决 策 方案进行多角度、多层次分析后，行政决策者根据自己的经验和掌握的材料，权衡利弊得失，作出决策，或者建立数学模型来帮助决策。

(四 ) 变 易思想对决策者实施和完善方案阶段的影响。

决策 是 行 动的选择，行动是决策的执行，决策就是为了实施。在实施阶段，有两方面的工作需要行政决策者做好:

1 行 政 决策者通过决策系统编制实施计划或系统有序的计划图表，把决策细化;合理配置人力、物力和财力资源，提供实施决策的物质保障;建立严格的岗位责任制和检查监督制度，提供实施决策的组织保障。

2. 行 政 决策者要密切关注决策方案实施过程中的偏差问题。在这方面，变易思想强调行政决策者精于变通之道，《孙子兵法》提出，主帅应“践墨随敌”，以变应变。“墨”是作战计划，“践”是作战实践，作战计划要在作战实践中，顺应千变万化的敌情而及时加以修改，即使是最佳方案，也不能一成不变。这种思想对当代行政决策过程影响很大。由于转型期中国社会情况十分复杂，决策方案在实施过程中难免会发生偏差，所以，行政决策者对决策过程十分慎重，一旦发现决策偏差，则立即进行决策修正或追踪决策。依靠这种决策方式，中国的改革开放事业在复杂的国际国内环境中不断稳定前进。

三、 集 权 理论为现代决策体制的构建起了有益作用

传统 行 政 文化中的集权理论深刻的影响了我国现代行政决策体制，对决策体制的合理构建起了有益的帮助，并在理论上为决策体制的改革提供了一种参考模式。

(一 ) 突 出 行政 决策中枢系统的核心作用。

行政 决 策 中枢系统是行政决策体制的核心，领导决策活动的全过程，并最终选择方案。其主要职责是:第一，考虑决策目标的确立;第二，组织决策方案的制订;第三，负责决策方案的抉择;第

四，领导决策方案的实施。由于决策中枢系统的重要作用，在现代

决策体制的构建中，首先要维护中枢系统的权威地位。我国 有 几 千年的封建专制传统，在行政决策中决策权基本上掌握在君主手中。君主不但拥有最高决策权，并且通过国家机器来确保决策的权威性。传统行政文化中的集权理论也非常突出决策中枢的地位和作用，并通过思想教化等手段来巩固决策中枢的权威。这种文化传统影响到现代我国的行政决策中枢系统，在现实中比其它国家的决策中枢系统有更高的权威性，使我国的行政决策中枢系统

能以更强的能力去领导、协调、控制整个决策过程，利用信息系统为决策提供的各种信息，在咨询系统为决策做的各种科学分析的基础上，确认决策问题和目标，对方案进行评选定案。我国的改革开放事业能在二十多年的时间里取得举世瞩目的伟大成绩，在某种程度上，要归功于这种决策体制。

(二 ) 重 视 行 政决策咨询系统的辅助作用。

行政 决 策 咨询系统，是由各种专家组成的参谋咨询机构，它集中了专家们的集体智慧，运用科学的方法和技术，为决策提供咨询意见和方案，帮助中枢系统决策。决策咨询系统是现代决策体制中不可缺少的组成部分。现代 决 策 咨询系统又称决策智囊，脱胎于

古代的智囊制度。早在春秋战国时期就有“养士”以后历代都有一批“谋士”、“军师’，“慕 僚”，就是一些替统治者出谋献策的智囊人物。集权理论很重视智囊的作用，把它作为专制统治的辅助手段，并成立了诸如唐宋时代的翰林院、明代的内阁、清代的御书房等专门的机构来辅助决策中枢。这种传统影响到现在，使我国的决策咨询机构有了很大发展，成立了诸如政策研究室、专家咨询小组等咨询机构。他们协助决策者进行科学预测，提供备选方案:对决策方案进行具体设计并详细地分析论证，对决策的实施情况进行反馈分析，并为决策中枢培训、储备、提供人才。行政决策的咨询系统与中枢系统各负其责，相互补充，相互配合，共同保证行政决策的科学性。我国的三峡水利枢纽工程以及西部大开发就是多种咨询机构反复调查、论证最后定案的。

(三 ) 重 视行 政 决策信息系统的信息传递作用。

行政 决 策 信息系统，是由掌握信息技术的专门人才组成，专门从事收集、统计、贮存和传递等信息处理活动，为行政决策提情报信息资料。信息是决策的基础和依据，没有信息，决策就寸步难行。我 国古 代 的行政决策者就很重视广泛收集全社会的各种信息，他们通过设置专门的人员和建立骚站、烽火台等来传递政治、经济、军事等情报，从而为决策提供依据。这使现代行政决策更加重视信息在决策中的作用，行政决策信息系统日益完善，并成为独立于决策中枢的一个系统。现代信息系统利用以电子计算机为主的高科技手段，为行政决策中枢系统和咨询系统收集、加工、传输和贮存行政信息，提供必要的情报、数据和资料，为决策服务，保证决策的科学化。

(四 ) 强 调 行 政决策监控系统的监督作用。

我国 的 行 政决策监控主要来自于内部的自我监控系统。这也深受集权理论的影响。集权理论认为，专制皇权除了受到虚拟的天命约束外，还相应设置如御史监察和谏官言谏

等实体组织来平衡皇权，以巩固封建专制统治。这种古代监察制度有许多可取之处，它具有制衡、治官、监督、检察、弹勤、惩戒和教育的功能。它对于我国现代的监察制度有很大影响，在行政决策中，强调进一步完善决策监控系统的监督作用。现代我国的行政决策监控系统主要由纪律检查委员会、监察部、审计署等部门发挥监控作用。监控系统的工作主要有:第一，监督行政决策者是否依法行使决策权，在决策中是否有违法行为;第二，监督决策是否遵循科学程序，决策体制是否健全和有机统一，决策是否符合客观实际、民意和法律要求;第三，对行政执行的指挥、沟通、协调和反馈进行监督，对执行结果是否与决策目标相偏离等进行监督，以保证决策的完满执行。这种决策的内部监控系统在社会主义建设中曾经发挥过重要的作用。

四、 传 统 文化为决策科学化提供了科学的思维方式

中国 传 统 行政文化蕴含了诸如天人合一、辩证法及变易思想等丰富的思想。这些思想把自然、社会和人作为认识的对象和实践的对象，主张人应该在自然与社会的运动发展变化中认识自然、改造自然，把握社会的发展规律，从而使人自身获得进步与发展。这种科学的思维方式深刻地影响了现代的行政决策，推动了行政决策科学化的进程。

(一 ) 天 人 合 一思想能够帮助现代行政决策者正确认识和改造自然。

天人 合 一 思想把自然、社会和人视为一个谐和的统一体，在这个统一体中，每个事物都会受到系统关系的制约。人的活动虽然受到自然的约束，但是人可以通过主观努力和探索，求得与自然的谐调，“法天”、“法地”、“法四时”[671，是取得人与自然谐和的基本方式和行政活动的基本依据。只要能取得谐调，人不仅可以利用自然，自然简直是为人而存在。“万物同宇而异体，无宜而且用为人，数也。”[681这使现代行政决策者能自觉地遵循自然规律和事物发展的本质，在决策时，注重协调自然、社会与人的关系，妥善处理

政府与社会的关系，使行政决策尽量达到社会效益和政府效益的最优化。

(二 ) 古 代 辩证 法丰富了现代行政决策的理论和方法。

我国 的 古 代辩证法深刻地影响了现代的行政决策，其中关于极反、动止、福祸、柔刚等辩证关系的理论给现代行政决策提供了丰富而有效的决策理论和方法。

1. 极 则 反。事物的发展有一个从量变到质变的过程，“天地之道，极则反益则损。”[691“故物或损之而益，或益之而损”。这个道理启发了现代行政决策者，他们在实践中不断研究决策过程的极反问题，从而对防止行政决策偏差起了有益作用。

2. 动 与止 。动与止，肯定与否定，是辩证的统一。《孙子兵法.九地篇》中提出:“合于利而动，不合于利而止。”这启示了现代行政决策者，在决策过程中，对各种备选方案的判断，应该果断地择优而止劣。

3. 福 与 祸。“祸兮，福之所倚，福兮，祸之所伏”[711的道理最为现代行政决策者所熟悉。他们深知，任何决策都是福祸相随的，因为“有机智之巧，必有机智之败”。[721所以，在决策时，行政决策者尽可能地预测出决策失败的可能性，做好充分的准备，防止决策失败。

4. 柔 与刚 。“柔能制刚，弱能制强”(731，在某种条件下，“欲刚，必以柔守之:欲强，必以弱保之”[791“柔守”与“弱保”的决策艺术经常为现代行政决策者所使用，使他们在竞争中能正确地发挥出自己的长处，以克制对手的短处，保证决策的成功。

(三 ) 变易 思想能够帮助行政决策者解放思想，做出正确决策。

古代 变 易 思想对当代行政决策者影响很大，推动了决策的科学化进程。

1. 法家 的“法与时转”的口号震撼着一代又一代的改革者，使他们能冷静地面对复杂多变的社会形势，有勇气跳出固有的思维模式和行为模式，把握有利时机，针贬时弊、革故鼎新。

2. 在 决 策过程中，当代行政决策者能够把握适度原则，因地制宜、因时制宜地制定正确的决策方案，防止改革因目标过高或操之过急，超过了客观条件的允许和人们的承受能力，而带来的不稳定因素，使改革开放事业稳步前进。

五、 民 本 思想为决策民主化提供了理论契机

中国 传 统 行政文化中丰富的民本思想使中国行政决策的民主化有了思想和理论上的契入点。

(一 ) 民 本 思 想与民主思想的区别与联系。

我 国古代的民本思想与近代的民主思想有着本质的区别:第一，民本思想产生的土壤是中国传统的自给自足的小农经济，而民主理想则产生于资本主义市场经济的基础之上;第二，民本思想的目的指向是通过重民、爱民来达到富国强君的目的，而民主思想的目的指向则是人民通过法律、制度来达到确立和巩固自己作为社会主人的目的;第三，民本思想的前提是不平等的等级制，而民主思想的前提是自由与平等原则的实现;第四，民本思想最终的结果是不断强化和巩固封建专制统治，而民主思想最终的结果是推翻封建统治，建立民主共和国。

虽然古代的民本思想与近代的民主思想是两个不同的范畴，但是两者视角的焦点都在于民，都从不同角度看到了民在国家政治生活中的地位和作用。正是由于有这种近似之点，所以民本思想的传统能成为我国易于接受民主思想的一种媒介，它对近代资产阶级民主在我国的传播起了极为有益的作用。

(二 ) 民本 思想对我国现代行政决策民主化的有益作用。

民本 思 想 这种注重民心，体察民情，眼光向下的传统被我国现代行政决策者所继承下来，并与近代的民主思想相结合发展成为现代的民主思想，对决策民主化起了有益的作用:

1. 建 立 了民主参与的行政决策体系。行政决策者的民主意识逐渐增强，为人民服务成为行政决策的根本目标和基本依据。人民群众开始真正地参与行政决策的整个过程，而决策也开始代表和体现了人民群众的意愿和要求，行政决策开始由个人行为变为有民主基础的集体行为;决策咨询系统和信息系统有了更多的民主参与，行政决策日益民主化。

2. 建 立 了体现民主的行政决策制度。决策公开化制度得到建立和保证，人民群众参政议政和参与决策的权力得到加强，行政决策有了更广泛的民主研究和讨论;决策监督制度日益健全，行政决策主体的民主监督意识不断加强，其决策权开始在民主、科学的管理下实施，行政决策失误现象不断减少。

六、 法 治 思想为决策法制化提供了思想基础

同民 本 思 想一样，我国古代的法治思想为现代行政决策的法制化提供了思想基础。

(一 ) 传 统 法 治思想与近代法治思想的区别和联系。

传统 法 治 思想与近代法治思想是有本质区别的。近代法治思想与民主主义是有机结合的，都是资产阶级革命的产物，它强调的是法律至上的原则，全社会一切个人利益集团所从事的活动都要依法进行，法律的尊严由国家强制力机构维护，任何人都不能蔑视法律的尊严。而我国的传统法治思想主要是春秋战国时期的新生地主阶级提出的一种治国思想，它与民主平等原则毫不相干，是为封建专制统治服务的。

但是 ， 传 统法治思想有许多观点与近代法治思想是一致的。比如，法虽然只能由君主制定，不过一经制定，公之于众，不仅所吏民要遵从，就是制定法的君主也要遵守。“为人君者，不多听，据法依数以观得失。无法之言，不听于耳;无法之劳，不图于功;无劳之亲，不任于官:官不私亲，法不遗爱。上下无事，唯法所在。” “吏不能以非法遇民，民不能犯法以干法官也。”不论是谁，虽有聪明口辩，“不能开一言以枉法;虽有千金，不能用一株;所有吏民均按法行事。违法犯罪固然不可，法外立功，做好事，同样要受罚，“法之所外，虽有难行，不以显焉”[771人们的行为要遵法，言论思想也要从法，“言行不轨于法令者必禁”。因此，它作为文化积淀对我国现代行政决策的法制化仍有着不可忽视的影响和帮助。

(二 ) 法治思想对我国现代行政决策法制化的有益作用。

既然 传 统 法治思想与现代法治思想在内容上有许多一致的地方，那么它对于我国现代行政决策法制化的进程必然起着有益的作用。这主要表现在:

1. 行 政 决策程序的法制化。我国政府制定了一系列的行政法规，使行政决策者依法行使决策权，并规定行政决策内容要符合法律规定，行政决策实施也必须遵循法律规定。

2. 行 政 决策体制的法制化。我国政府对于行政决策体制各构成系统的职权和制度有了明确的法律规定，将决策中枢系统尤其是核心行政决策者置于法律的监控之下，并促使各系统有机配合和统

第三节中国传统行政文化对行政决策的负面影响

由于 我 国 的传统行政文化是一把双刃剑，即有积极的因素，又有消极的成分，如专制主义、宗法思想、草民思想、小农平均主义思想、崇圣观念导致的臣民心理以及重人治轻法治的思想等等，都会以有形或无形的方式对行政决策构成负面影响。这些负面影响表现在:

一、 片 面 强调中枢系统的权威作用，忽视决策其他系统的独立作用

由于 传 统 行政文化是以君主专制主义为核心的，并为君主专制制度服务，这影响到我国的行政决策体制在构建上存在严重的问题，即:

(一 ) 咨 询系统，信息系统成为中枢系统的附庸。

传统 行 政 文化造就的行政决策体制片面强调中枢系统的权威，忽视了咨询系统、信息系统的独立性。在现实中，咨询系统名为外脑、智囊团，但往往沦为封建时代的幕僚，具有很大的依附性，这种依附性表现在:1.咨询系统的独立性不能由法律和制度切实保障，法律和制度不能很好的执行;2.咨询系统提供的方案、建议和意见没有合理而畅通的渠道提供给中枢系统或者中枢系统不予以很好的重视和研究;3.咨询系统提供的方案一旦获得好的成果，也往往归功于中枢系统，其利益难以得到保障。信息系统除了与咨询系统具有一样的依附性外，还很不发达，行政信息网络化不够，现代信息技术利用不充分。比如，我国

各级政府部门大多设有专职的或兼职的咨询机构和信息机构，但是这些机构大多流于形式，行政决策的整个过程往往由决策中枢系统完成。

(二 ) 内 部监控力度不够，外部监控系统形同虚设。

臣民 意 识 和封闭心理导致内部监控力度不够，尤其是下级对上级的纵向监控和内部各部门的横向监控存在严重问题:下级不敢对上级的行政决策提出异议或者阳奉阴违;各部门各行其事，互不干涉。内部监控似乎仅仅是上级对下级的监督控制。集权 型 的 全能行政观念导致行政权力高高在上，外部监控系统形同虚设。实际地位上的失落，使立法机关和司法机关很难对政府的行政决策实行有效监控;人民群众、社会团体、社会舆论对决策过程的监控更是难以从法律和制度上得到强力保证。传统 行 政 文化对行政决策体制的负面影响，也与行政决策的科学化、民主化、法制化密切相关。

二、 轻 视 自然科学技术的传统阻碍着决策科学化

我 国的 传 统行政文化历来轻视自然科学技术，孔子的“劳心者治于人”的话语，工匠被列为下九等的传统，从理论上、观念上、心理上否定科学技术在行政决策中的重要价值，严重阻碍着决策科学化的进程，这表现在:

(一 ) 科 技人才难以进入决策中枢系统或者难以发挥作用。

虽然 现 在 我国己经很重视科技人才，但由于文化传统的影响，在行政决策中，科技人才难以发挥作用:第一，在一些地方政府中，科技人才难以进入行政决策中枢系统，尤其是核心决策者一般不是科技人才;第二，科技人才即便成为决策者，在官本位的文化氛围

下，其知识涵量也会随着时间的推移而蜕化;第三，由于行政决策其他系统的附庸地位，处在其中的科技人才也难以发挥应有的作用。

(二 ) 行 政决策在方法上、技术上科技含量不高。

行政 决 策 依靠科学技术是行政决策现代化的前提之一，然而传统行政文化影响下的思维模式和行政模式，导致我国的行政决策在方法上和技术上科技含量不高:第一，在决策中，方法过少，思路单一，决策分析时间过长，决策信息不充足;第二，以定性分析为主，缺少定量分析，使决策结果不确定;第三，信息论、控制论、系统论在实际决策中未被很好地利用，没有和谐地融入整个行政决策体制和过程中:第四，在行政决策中，数字化、模型化、计算机化和通讯技术等高科技手段没有充分利用，往往使计算机仅仅成为

打字、复印和休闲的工具。

三 、专 制 主义传统阻碍着决策民主化

传统 社 会 定于一尊的皇权观念使专制主义影响至深，在行政决策活动中往往出现集权制、家长制、个人决策，行政决策民主化难以实现，这主要表现在人和制度两个方面:

(一 ) 人 的 思 想囿于专制主义。

少数行政决策者在理智上认为自己是人民的公仆，但潜意识却认为人民是草民、愚民，是不可信赖的。在调查研究和进行可行性论证时，往往不坚持群众路线，轻视人民的意见和呼声，凭自以为是武断决策，在接受反馈信息和群众监督时，不重视咨询机构和人民的反馈意见，感情上拒绝真正的民主监督。而人 民 长 期依附于君主权力，排斥在权力机构

和政治生活之外，臣民意识浓厚，民主意识缺乏。虽然近代的民主主义在我国传播已久，但是在民主制度没有建立或者民主制度已经建立却得不到法律切实保障的情况下，人民既不会认为自己能对行政决策进行输入或施加影响，更不会认为自己是行政决策活动的积极参与者。

(二 ) 民 主决策制度不能有效坚持。

人 民难 以 广泛参与决策，民主渠道不畅通，社会、人民的建议和意见不能及时输送或反馈到决策中枢系统:而决策公开制度没有建立，决策中枢系统进行决策时，往往问题保密、封闭消息，很少让群众参与决策，一旦形成决策，又压制异议，使决策不能充分反映民意，也缺少应变的灵活性，决策的合理性值得怀疑。民主 监 督 制度没有健全，行政决策难以得到有效的民主监督。群众监督制度不完善，人民群众的来信来访得不到应有的重视，难以行使民主权利对行政决策进行监督和控制;政协的监督作用不能充分发挥，政协汇集了社会各党派、各阶层的精英，他们往往能够将社会的各种意见提炼并反映出来，如果行政决策没有他们的参与和监督，后果堪忧;新闻媒体的监督作用没有真正获得相对独立的地位，很少对重大行政决策发表异议，媒体体现的更多的是政府的意志，而不是自己的立场或者民众的意愿，难以发挥应有的监督作用。

四、 人 治 主义传统阻碍着决策法治化

传统 行 政 文化中治国安邦是重人轻法的，从先秦“有治人，无治法”，“法不能独立，⋯⋯得其人则存，失其人则亡”四到明清“有治人无治法，若不得其人即使尧舜之仁，皆苛政也”大体反映了这一点。中国历代法典中从来没有约束皇帝权力的条款，法自君出，权力支配法律，用人治事多为长官意志，以致人们习惯于接受能拯救自己的清官和救星，对保障社会正常运转和人民基本权力的法律无兴趣，不习惯用法律来捍卫自己的权利，人

情风盛行。在行政活动中往往表现为行政权力凌架于法律之上，行政决策和执行缺乏法律的约束，有法不依，执法不严成为常事。

(一 ) 人 治主义潜在地阻挠有关行政决策立法的进行。

在有 关行政决策立法的问题上，由于决策者和立法人员思想中人治主义仍占据一定地位，致使立法进程迟缓、立法粗陋或者在重大问题上避而不谈。比如说，行政决策程序每一个细节都应该立法，并且立法应细化，使行政决策每一个环节都可以依法而行，并为执法提供依据。但事实并非如此，决策立法过于粗陋，致使行政决策有相当大的随意性，往往造成错误决策;对于决策体制各系统的地位、权限、职能没有予以详细立法，对越界权力的程度和应受到怎样的惩罚也没有详细规定;特别是对立法机构和司法机构本身的权限职能以及越界惩处和谁来监督的问题没有充分用法律规定。但有关行政决策立法的问题还不是最主要的问题，更重要的是有关行政决策执法的问题。

(二 ) 人 治主义明显地阻挠有关行政决策执法的进行。

有关 行 政 决策执法的问题，是关系国计民生和国家安危的严重问题。有法不依、执法不严、违法不究的情况非常严重，突出的表现在:第一，行政决策的整个过程经常不依照有关法律规定来进行，没有受到法律的严密监控，致使重大决策往往不经过周密地调查研

究和充分地可行性论证就仓促出台实施，造成严重后果，一哄而上的垃圾工程就是明证;第二，行政决策体系的各系统经常不依照相关法律规定来行使自己的权力和职能，决策中枢系统权力越界问题突出，而其他系统也没有用法律武器坚定地捍卫自己的权力;第三，作为执法部门和监控系统重要部分的司法机构，本身就存在着执法不严和滥用权力的问题，

对决策中枢的权力没有真正做到严格执法监督，对于人民和其他组织则往往滥用执法权力;第四，对于最高层次决策者的监控，始终是个盲点。中国为什么叫人治国?事实上，历代王朝都制定了非常详细的法典，大行法家一套。可见，不是因为没有法律，而是因为法律没有站在至高点，无力对最高层决策者实行有效制约。这个问题不解决，决策的民主化、法制化的实现根本不可能。

五、 传 统 行政文化在某种程度上阻碍着决策现代化

中国 传 统 行政文化扎根于自然经济中的小农生产这块土壤上，小农生产的封闭性、排异性、简单性决定了传统行政文化的内涵，在某种程度上与行政决策的现代化背道而驰。

中国 经 历 了2000多年的封建专制统治，自给自足的小农经济这种落后的生产方式、牢固的血缘宗法制度、政治和思想上的高度专制以及封闭的社会政治、经济结构等等，无不深刻地影响着传统行政文化的形成和发展。马克思指出，小农的“生产方式不是使他们互相交往，而是使他们相互隔离”，“由于各个小农彼此间只存在地域的联系，由于他们利益的同一性并不使他们彼此间形成任何的共同关系，形成任何的全国性联系，形成任何一种政治组织，所以他们就没有形成一个阶级”。[all在小农经济的基础上，人们的体力、时间全耗在农业劳动上。在这种情况下，子承父业，财产世袭，形成世代交替、简单重复、求稳怕乱、不愿创新和改革的封闭心理。与之相适应的行政制度，只可能是君主专制制度;与之相适应的行政文化，也只可能是专制主义的文化。这种传统文化本质上就是专制的、人治的、排斥科学的，它与行政决策现代化所要求的民主化、法制化、科学化从本质上格格不入，内在的机制也难以产生现代的行政文化。所以，要使行政决策现代化，必须塑造新的现代行政文化。

第三章宏 扬优秀的传统行政文化，提高行 决 策 的 质 量

由于制度的变迁存在着“路径依赖”，[82〕所以，我国行政决策的变迁离不开自己的历史，也要在自己的历史的基础上进行创新。因此，宏扬优秀的传统行政文化，抛弃其糟粕，是塑造现代行政文化，提高行政决策质量的必经之途。

第一节大力宏扬优秀的传统行政文化

中国 传统行政文化中富含许多优秀的思想，如法治思想、民本思想、反专制思想、功利思想、变易思想等等。虽然中国传统行政文化中最大的缺陷就是专制而不民主，并且专制主义渗透到整个文化之中，但是这并不妨碍我们去粗取精，抛弃前人的历史局限性，宏扬优秀的传统行政文化:

第一 ， 将 古代的法治思想挖掘改造成现代的法治思想。古代的法治思想的局限在于以君主专制主义为归宿，一切法律均由君主制定，没有设置对王权的制约机制，因而在实践中君主可以不受任何法律的约束，并且崇尚严刑竣法。但是，一切一断于法，必须依法治国，法律一旦制定、君主也必须服从的理论与现代法治思想相合。据此，可以将古代思想改造成法由民出、法由民定、法由民行、量刑合理、依法治国的具有中国特色的社会主义法治思想。

第二 ， 将 民本思想、反专制思想挖掘改造成现代的民主思想。民本思想的局限同样在于以君主专制主义为依归，它强调以人民为国家的根本，却不赋予人民任何权利，归根结底是专制统治者对人民的施舍，是巩固其统治的手段。而反专制思想一直是传统行政文

化中的弱音，是对专制主义无力的反抗和呻吟，并没有找到专制统治的替代方案。但是，作为传统文化的优秀部分，民本思想、倡导重民爱民、反专制思想反对专制统治，都与近代的民主主义思想相近。因此，可以将民本思想、反专制思想改造成人民真正当家作

主，自主管理国家和社会的社会主义民主思想。

第三 ， 将 功利思想挖掘发展成现代的务实主义思想。功利思想实际上是一种经世致用的思想，在其发展中形成义重于利、义利统一、利重于义三派理论。虽然，这三派的争论在现实社会中已无太大意义，但是，这种经世致用的务实精神，却对我国的社会主义建设有重大意义。“贫穷不是社会主义”，[831“计划和市场都是发展生产力的方法”，“只要对发展生产力有好处，就可以利用”[84〕就是功利思想在现代的延续，它奠定了社会主义应如何建设的基调。因此，应该把功利思想发展成现代的务实主义思想。

第 四， 以 变易思想为契入点，适应科技全球一体化的潮流，实现行政文化的现代化。达尔文的生物进化论认为，物竞天择、适者生存。其理论对于近现代世界政治经济格局产生重大影响，各国纷纷致力于以科学技术为中心的竞争之中，力争在世界政治经济秩序中据有优势地位。我们传统行政文化的变易思想认为“世异则事异”、“事异则备变’，、“法与时转则治、治与世宜则有功”。这种思想及其影响下的改革运动推动着我国古代社会由低级向高级、由落后向先进不断发展。在今天，我们应以变易思想为契入点，适应科技全球一体化的潮流，将先进的理念注入到行政文化之中，塑造我国社会主义新型的行政文化。

第二节着力塑造现代行政文化

要塑 造 适 应当代中国政治经济发展需要的行政文化，不仅要大力宏扬优秀的传统行政文化，而且要实现三个转变:

第一，从 全能行政文化向有限行政文化转变。传统行政文化认为，政府是全能的、积极的行为主体，社会是散漫无度的、被动的对象客体;政府有责任包揽一切社会事务。在全能行政文化的影响下，行政权力的触角涉及到社会的每一个角落，但是由于“政府提取公

共财力和调动资源能力的有限性与其所承担责任的无限性”[851存在着不可克服的矛盾，所以政府最终处于“管不好”、“管不了”的尴尬境地。在这种情况下，就必须实行由全能行政文化向有限行政文化的转变。在指导思想上确立有限行政意识，完善政府行为机制，这包括宪政约束、民主约束、财政约束、分配约束等机制。同时，政府应该培养市场经济意识，树立科技意识、竞争意识、成本意识、效能意识，开放意识等观念，建立健全与市场经济接轨、旨在确立有限政府的制度。

第二 ， 从 人治行政文化向法治行政文化转变。传统行政文化主张国家应由圣人、贤人通过道德教化来治理，法律制度只是一种工具和手段。这种人治行政文化已不能适应我国社会的发展，因为目前我国的社会主义市场经济本质上是一种法制经济，而且民主、道德、伦理也需要法律作为后盾。这就要求人治行政文化必须向法治行政文化转变。法治行政文化不仅要求政府的法制化，即政府建立一个系统的法律制度，而且要求法律本身成为整个社会政治、经济及其他领域的基本框架，法律至上原则融入社会道德规范中，成为道德的一个基本组成部分。因此，向法治行政文化转变，要求政府在理念上向法治化转变，以此指导公共行政，并最终在制度表述上和执法实践中真正体现法治精神。

第三 ， 从 管制行政文化向服务行政文化转变。传统行政文化是一种统治臣民的管制行政文化，现在的官僚主义、家长作风、特权现象正是这种单向、片面的管制行政文化的产物。虽然行政活动必须具备管制权威，但是管制与被管制状态只是行政权力行使的一种程序关系，并不能因此改变权力的公共性和公共行政的服务性。所以，必须实行向服务行政文化的转变。这就要求增强政府对社会的服务意识和服务行为，健全行政民主监督机制，提高行政活动的公开性和透明度，由“黑箱”行政模式转为公共性行政模式，使政府部门按照一定的制度、法规、程序行使公共权力，从而使全体社会成员可以有效地监督政府行为，实现服务行政文化在行政人员中的内化。

第三节努力提高行政决策的质量

宏扬 优 秀 的传统行政文化、塑造现代行政文化为提高我国行政决策的质量奠定了理论基础和思想基础，而真正实现我国行政决策的现代化，使行政决策的体制构建、程序设计以及运行活动真正达到民主化、科学化、法制化的标准，提高行政决策的质量，还必须从以下各方面着手:

第一 ， 创 造良好的政治环境，加强知识分子和广大人民群众在行政决策过程中的地位和作用。现代决策理论认为，一个科学的决策活动，不是单纯的抉择行为，而是由情报活动、设计活动和抉择活动等多个相互关联的环节所构成的完整过程。在情报和设计活动过程中，决策者当然也发挥着重要的协调和指导作用。但是，这两个环节具有鲜明的专业性，是一个由具有各种专门知识的专家群体，运用他们的智慧，科学地发现问题、分析问题、提出方案的过程，是一个不断地探索和追求真理的过程。而且，整个行政决策过程，都具有强烈的社会性，都需要充分地反映和实现各阶层公民的利益要求。因而行政决策者就必须积极加强与各阶层公民的联系，努力增加决策过程的透明度，创造各种渠道，使普通公民能够有机

会表达对政府决策的意见、建议和要求，影响和参与决策。正是行政决策过程的这些基本特点，就需要创造一个宽松的政治环境，使专家学者和普通公民能够无所顾虑地探讨决策问题的实质，大胆地提出他们的多种不同意见、建议、要求和备选方案，从而使决策者有充分的可能性在各种方案、各种利益要求和愿望之间进行权衡、综合考虑。只有这样，决策的民主化和科学化才有可能实现。

第二 ， 建 立科学的决策体制，加强行政决策体制的改革，使各系统有机配合共同担负起决策的功能。

1. 推 进 公务员制度改革，确保行政决策者具有良好素质。行政决策者的素质在一定程度上决定了行政决策质量的优劣，因此必须深化公务员制度改革，保证决策者素质的不断提高。要继续推行公务员的革命化、年轻化、知识化和专业化，通过不断更新，使一批具有崭新的现代意识和决策理论的新人担负起各级政府工作的重担;要借助各种手段，对各级行政决策者进行轮流培训，使他们的知识水平和观念意识能够得到不断提高和更新;要坚持行政决策者任期制的同时，建立起公务员优胜劣汰、能上能下的制度，完善公务员定期的德、能、勤、绩的考核制度;严格推行责任制原则，对低水平的决策和错误的决策，决策者要负相应的行政或法律责任。

2. 改 进 决策咨询制度。要改变轻视决策咨询的现象，加强咨询机构的人才配备和资金投入;在咨询机构内可以按学科、专业划分组织，也可以按任务、项目划分组织，使这种弹性的组织结构能适应经常变化的研究任务;要从制度上保证决策咨询研究的相对独立地位，使决策咨询人员能按照科学原则，畅所欲言，相对独立地进行研究;要增强行政咨询机构的竞争性，促进决策咨询水平的提高。为此，可以为政府咨询机构、高校以及民间咨询机构创造公平竞争的条件，重大决策问题，公开招标，以引进竞争机制。

3. 行 政 决策应紧紧依靠信息系统。在决策咨询体制改革的同时，相应地扩大信息的采集面和传送渠道，使单一的政府采集、加工、处理变为多头机构的参与;要设立专门的信息机构，使信息传送达到一头为主、多头参与的局面:尽快实现办公自动化，提高行政信息上通下达的时效性和经济性;注意利用先进的科学方法对信息进行采集加工、综合处理，避免片面性和机械性等等。

4. 完 善 监督机制，防止决策失误和违法决策。行政决策应继续扩大透明度;行政决策过程要制度化，而不仅仅依照惯例行事;加大新闻媒体的监督力度，这是民主政治的基本要求;人大、政协、民主党派、社会团体等监督主体的信息通道要以法律和制度来保证其畅通

无阻。这是扩大人民群众参与国家管理，推进民主法制建设的前提和基础。

第三 ， 逐 步建立和完善各级政府行政决策的科学程序，这是决策科学化的保证。在发现和分析决策问题的阶段，要开展充分的调查研究，积极发动社会各阶层群众参与决策问题的讨论，以便对要进行决策的有关问题具有深入的了解。要充分允许各种观点的专家

对决策问题进行系统的研究，并在此基础上设计和提出多个不同的方案。在方案设计完毕后，还需要对方案进行反复的修改和分析论证，以判定各个方案的优劣。这是科学决策的一个基本条件。决策方案的分析评估包括可行性分析和有效性分析，即对决策方案在政治、经济、技术等领域所可能获得的社会支持，遇到的困难和障碍，所要付出的代价，及可能获得的收益的综合评价。依此判断一个方案是否可行、有效，作为行政决策者拍板定案的根据。为了进行可靠的分析，必须进行深入细致的调查研究，广泛征求各方面的意见，收集资料。必须在专家和专门机构的领导下进行严谨的讨论和研究，尤其对重大问题的决策，大中型建设投资项目的决策，必须依法进行可行性分析。只有这样建立起科学的行政决策程序，我国政府行政决策质量才会不断提高，改革开放事业才会稳步前进。

第四 ， 必 须加强行政决策的法制化程度。行政决策主体必须是拥有法定决策权限的行政首脑或领导机关。中国长期党政不分，以党代政，各级党委不仅履行行政决策的领导职能，而且直接干预具体行政事务的决策过程，造成“有职的无权，有权的无责”的官僚主义弊端，严重影响了行政管理事务的正常运作;许多领导干部没有层级观念，搞“条子政治”，经常越权向下级发号施令，直接干预下级权限范围内的事务;出现重大决策失误，也往往无人负责，仅仅以吸取经验教训，“交学费”来敷衍了事。人治代替法治，无法可依，有法不依，违法不究，是中国行政决策中质量低下的一个重要原因。为了加强行政决策的法制化水平，必须坚持由法定的行政决策主体，依照法定的程序，进行决策;必须加强行政决策的立

法，尤其是行政决策程序法的制定，建立行政决策责任制度，使决策者的权力与责任相统一，有功者奖，有错者罚。对于决策失误，行政决策当事者必须承担政治责任、行政

责任和法律责任，绝不能以一般的党纪政纪处分来代替，更不能以“交学费”来摆脱干系。 总之，只 有宏扬优秀的传统行政文化，塑造新型的行政文化，才能提高行政决策的质量，才能推动中国现代化建设事业和改革开放事业的不断发展，最终实现中国富强的宏伟目标。