联合执法机制在区域环境利益平衡中的应用信佳 ・环境管理・ 联合执法机制在区域环境利益平衡中的应用 信佳 （内蒙古自治区西部环境保护督查中心，乌海０１６０００） 摘要： 在追求环境效应与经济发展获得“双赢”的今天，跨行政区域联合执法已经成为平衡区域环境利益、 妥善解决区域间环境纠纷，进而促进环境与经济协调发展的重要手段。本文提出了包括组建联合执法小组、 主持联合执法会议、建立信息共享平台和实现联合监测的联合执法机制，并概括地阐述了确立长效性执法主 体、先期处理制度、联合执法活动、活动监督、异议处理和惩罚制度的具体执行程序。试图利用联合执法的机 制来解决区域间环境利益失衡的难题，以期为决策者提供相应的理论支持或政策参考。 关键词： 联合执法；区域；环境利益平衡 中图分类号：Ｘ３２１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７—０３７０（２０１２）０２—００１７—０３ Ｔｈｅ ａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎ ｏｆ ｊｏｉｎｔ ｌａｗ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｔｏ ｔｈｅ ｂａｌａｎｃｅ ｏｆ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ Ｘｉｎ Ｊｉａ （Ｗｅｓｔ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ Ｃｅｎｔｅｒ，Ｉｎｎｅｒ Ｍｏｎｇｏｌｉａ，Ｗｕｈａｉ ０１６０００） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｆｏｒ ｐｕｒｓｕｉｎｇ ｔｈｅ ｗａｙ ｏｆ ｗｉｎ—ｗｉｎ ｂｙ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｅｆｆｅｃｔ ａｎｄ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｔ ｐｒｅｓｅｎｔ，ｔｈｅ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｊｏｉｎｔ ｌａｗ ｅｎ— ｆｏｒｃｅｍｅｎｔ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｈａｓ ｂｅｃｏｍｅ ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｍｅｔｈｏｄ ｔｏ ｂａｌａｎｃｅ ｉｎｔｅｒ—ａｒｅａ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ，ｓｏｌｖｅ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｄｉｓｐｕｔｅｓ，ａｎｄ ｐｒｏｍｏｔｅ ｔｈｅ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｅｄ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｂｅｔｗｅｅｎ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ａｎｄ ｅｃｏｎｏｍｙ．Ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｐｕｔｓ ｆｏｒｗａｒｄ ａ ｊｏｉｎ ｌａｗ ｓｙｓｔｅｍ ｉｎｃｌｕｄｉｎｇ ｈｏｗ ｔｏ ｃｒｅａｔｅ ｊｏｉｎ ｌａｗ ｔｅａｍ，ｔａｋｅ ｃｈａｒｇｅ ｏｆ ｊｏｉｎ ｌａｗ ｃｏｎｆｅｒｅｎｃｅ，ｓｅｔ ｕｐ ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ ｓｈａｒｉｎｇ ｐｌａｔｆｏｒｍ ａｎｄ ｅｎｆｏｒｃｅ ｊｏｉｎ ｍｏｎｉｔｏｒｉｎｇ．Ｔｈｅｒｅ ｉｓ ｔｈｅ ｓｕｍｍａｒｙ ｊｏｉｎｔ ｌａｗ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ ｐｒｏｃｅｄｕｒｅ ｔｈａｔ ｉｎｖｏｌｖｅｓ ｖａｒｉｏｕｓ ｓｔｅｐｓ ｓｕｃｈ ａｓ ｔｈｅ ｌｏｎｇ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｍａｉｎ ｂｏｄｙ，ｐｒｉｏｒ ｌａｗ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ ａｃｔｉｖｉｔｉｅｓ，ｊｏｉｎｔ ｌａｗ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ ａｃｔｉｖｉｔｉｅｓ，ｔｈｅ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ，ｔｈｅ ｏｂｊｅｃｔｉｏｎ ｈａｎｄｉｎｇ ａｎｄ ｔｈｅ ｐｕｎｉｔｉｖｅ ｓｙｓｔｅｍ．Ｔｈｅ ｊｏｉｎｔ ｌａｗ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ｗｈｉｃｈ ｉｓ ｐｒｏ— ｐｏｓｅｄ ｔｏ ｓｏｌｖｅ ｔｈｅ ｕｎｂａｌａｎｃｅ ｏｆ ｉｎｔｅｒ—ａｒｅａ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ，ｉｓ ｅｘｐｅｃｔｅｄ ｔｏ ｂｅ ａ ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇ ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌ ｓｕｐｐｏｒｔ ｏｒ ｐｏｌｉｃｙ ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ ｆｏｒ ｄｅｃｉｓｉｏｎ—ｍａｋｅｒｓ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｊｏｉｎｔ ｌａｗ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ；ｒｅｇｉｏｎ；ｂａｌａｎｃｅ ｏｆ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔｌａ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ 目前，随着我国环境保护工作的深入开展，环境执法 地方政府重经济指标轻环境质量、城市中心污染向地区 工作不断得到重视，我国已建立起国家、省、地、县四级环 交界区域转移等等。原本环境执法是平衡区域环境利益 境执法体系，拥有环境监察机构３１９０个，环境监察人员 的重要手段，然而各级政府对经济利益的保护却给执法 ４．６万人 。环境执法在环境保护中发挥了越来越重要 工作带来了严重的困难 。 的作用，但随着经济的快速增长、体制的快速转轨、公众 针对目前普遍存在的区域环境利益失衡、环境执法 维权意识的提高，环境执法工作也暴露出一些问题。诸 困难的问题，本文探讨了如何利用联合执法机制来平衡 如环境执法手段过于陈旧、执法力度不够到位等，其中尤 区域环境利益，并提出了相关的联合执法程序，以期为科 为突出的是各地域、各级执法部门之间执法标准不统一， 学高效的环境执法新制度的确立提供一定参考。 执法侧重点也有所差异。在一些地区，地方保护主义等 １ 环境利益跨界冲突的现状 因素的存在导致区域环境利益和环境负担的分配已经严 我国的环境管理除了少数事项外大部分由各级地方 重失衡，主要表现为：不同行政区域环境利益严重冲突、 政府环境保护行政主管部门负责。《中华人民共和国环 北方环境第２４卷第２期２０１２年４月 境保护法》规定：“县级以上地方人民政府环境保护行政 主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管 理”、“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负 责”。因此，对于跨界污染防治及跨界资源开发进行处理 时就暴露出这种管理体制的不足。不同区域间很难合理 分配公共资源，更不能公平承担环境污染所造成的危害， 这就导致了不同区域之间存在着跨区域的环境利益冲 突。 诸多跨区域环境利益冲突，这已成为各级环境管理部门 急待解决的问题。近年来，跨区域环境联合执法机制已 经在各级环境管理部门解决区域环境问题时得到一定应 用，笔者根据实际环境督查工作经验并参考相关文 献 ，对该机制构建的基础要素及具体执行程序进行 探索总结。 ３．１创设机构 在有共同环境利益及环境风险的区域，成立环境联 合执法小组，其成员应包括相关区域各级环境保护行政 主管人员和环境执法监察人员。环境联合执法小组应本 对于防治环境跨界污染，环境单行法确立了“流域 规划制度”和“大气污染物排放总量控制区制度”，然而 流域规划和大气 亏染物排放总量控制的实施则由污染源 着互信合作、属地负责、预防为主、联管联控的原则，积极 所在地的地方政府负责，地方政府为追求地方经济利益 开展联络协调、信息沟通、汇总上报、督促检查等日常工 最大化而怠于履行职责。以流域管理为例，为了克服上 作，使得跨行政区域环境污染的处理更加方便、快捷、高 述管制缺陷，国家成立了长江流域水资源保护局、黄河水 效。跨行政区域环境联合执法小组应将基层环境监管机 资源保护局、淮河水资源保护局，分别监督长江、黄河和 构融人其中，并确保基层环境监测、监察机构工作能力达 淮河流域污染防治规划的实施，这在平衡区域环境利益 到国家相关标准化建设水平，使基层环境监管机构的执 上还是取得了一定成效的，但是对于大多数其他中小型 行力得到有效保障，同时有效提升跨行政区域环境执法 流域，至今尚未有类似的部门成立。对于固体废物、有害 效能。 废物的处理处置，普遍存在着由经济发达地区向经济落 ３．２联合会议 后地区、城市向农村、中心向周边的强迫性转移趋势。在 ①联合会议的主体应该包括相关环境利益的区域内 高行政级别、高经济地位的区域享受着经济利益的同时， 各行政区政府、直接参与管理的环境保护部门以及联合 还将环境风险和危害强行地转移到落后的区域，导致了 执法小组。上述成员通过定期会晤，通报工作进展情况， 垃圾围城等诸多环境问题不断升级。然而我国目前与此 协调解决遇到的困难和问题，研究部署下一步工作任务。 类问题相关的管理方法或者法律条文都很不完善，这就 ②联合会议可以采取多种形式，例如借助网络、电话、邮 严重损害了部分区域的环境利益。 件等无纸化办公手段，这样既可以提高信息传达速度又 ２环境执法不能彻底解决环境利益跨界冲突 可以节约不必要的经费开支。③联合会议的内容应涵 的原因 盖：提出联合执法工作目标、执行统一的标准和要求、分 配执法区域和监管任务、明确执法成员职责和行动时间 第一，跨行政区域环境联合执法缺乏法律依据 。 以及突发情况的应急处置措施等。 目前我国没有具体的法律条文明确地方环保部门在跨行 ３．３信息普查与共享 政区域环境问题中的职责和权限、处理程序及处理办法； 目前看来，我国的环境统计系统尚不完善，统计信息 在实际执法过程中，还存在着一定的地方行政壁垒，当环 的数量缺乏且质量相对不高，不同部门之间的数据不能 境危害来源于其他非管辖区域时，往往寻求不到可靠的 相互补充和核实。一个行政区域内的环境信息统计尚且 法律支持。 没有做到及时准确，行政区域间的信息交换和共享活动 第二，环境责任难以界定。主要原因：一是由于诸多 更是少之又少。因此，应该对联合区域内的相关污染信 区域产业结构相同，污染来源类似；二是由于交界区域地 息进行普查并共享Ｈ］，做到底数清，家底明。具体工作 界不清，管辖不明，环境监管存在盲区，行政管辖形成了 为 ］：一、各行政区域配合进行联合污染信息普查，并建 “你中有我，我中有你”的尴尬局面，这就导致遇到环境 立信息平台共享信息；二、建立相应的法规制度，保障环 污染情况时各行政区域都推脱委让，难以确定环境责任， 境信息的公开和共享；三、通过建立可供公众浏览的环境 给跨界环境污染纠纷提供滋生平台。 信息网站，以期对部分信息公开化，包括联合执法活动的 第三，各地环境监管力度有差异。由于地方政府的 记录、执法的过程、处理方法、联合执法行动的后续信息 相关领导在政绩考核时更重视经济指标的提高而忽略环 及治理效果等。 境效益的保护，再加上各地区社会经济发展不平衡，最终 导致各地环境监管力度和执行标准存在一定差异。 ３．４联合监测 联合监测制度是联合执法机制的重要环节，因为联 ３ 跨区域环境联合执法机制构建的基础要素 合监测活动中获得的监测数据是联合执法的依据。各行 如何构建一套科学高效的环境督查管理制度来平衡 政区域应建立联合监测制度，在保证联合监测数据的合 法性条件下，联合执法机构才能严格地依照法律法规的 规定开展科学、有效的执法活动。 ４联合执法的具体执行程序 联合执法不是各行政区域各项环境执法工作的简单 叠加，而是将各地区环境执法工作进行有机结合，采取统 一的执行标准和要求，在统一的时间和空间范围开展执 法活动，最终解决跨地区环境问题。因此，跨区域环境联 合执法在基础要素建立之后，还需要明确具体的执行程 序，包括确立长效性执法主体、先期处理制度、联合执法 活动标准要求、监督约束、异议处理和惩罚制度等。 第一，确立长效性执法主体。确立执法主体是跨区 域环境联合执法机制中的首要任务，包括上文所提到的 创立联合执法小组、开展联合会议等。构成执法主体的 环境执法人员必须能代表所有环境利益相关区域，只有 这样才能保障全部区域内成员的共同利益。此外，若每 次联合执法行动都临时组织相关执法人员组成执法小 组，这必将造成时效性差且成本过高的结果，因此应该在 需要进行联合执法活动的区域内确立一个较为固定的组 织，不断补充执法人员，以便高效地进行联合执法行动。 第二，先期处理制度。执法的先期处理是指在发生 了跨区域环境污染的情况下，联合执法小组不一定能够 在第一时间内进行处理，应该由发生污染所在地环保部 门就污染行为进行先期处理。先期处理制度包括：①在 紧急情况下要求企业采取相应的措施，减少污染物的排 放；②为防止污染事态的进一步扩大，必要的时候可按照 有关法律法规要求其暂停生产；③保存相应的数据和材 料作为联合执法的依据；④通过对事故的调查在日后的 联合执法活动中提出相关的处理意见办 。 第三，联合执法行动。在无重大污染事故时，联合执 法小组应不定期对各行政区域主要污染企业共同进行临 时检查；在有突发污染事故时，应该由联合执法小组主 持，组织有关环境监察、监测等专业人员查清跨界环境污 染纠纷的发生时间、地点、原因、经过、自然要素、责任者、 受害者（包括数量、范围、持续时间）、危害程度、污染等 级等情况；在特殊气象条件（如逆温、静风等）下和重大 节庆活动或其他需要保障空气质量的特殊时段，统一研 究应对措施，协调一致采取行动，做到尽职尽责，互相支 持。 第四，监督约束制度。在联合执法对象确立之后，具 体的实施情况是需要监督的。对于相关区域的企业，在 联合执法小组进行检查整改后，任何小组成员都可以对 该企业最终执法效果提出异议，并及时予以上报。对于 联合执法不同区域的查处落实情况，也要通过异地交换 执法、互评互审等内部约束机制加以监督；如果在督查过 程中产生进一步的纠纷和矛盾，联合监督组织可以上报 联合执法机制在区域环境利益平衡中的应用 信佳 上一级相关主管部门予以督查、督办 。 第五，异议处理与举证倒置制度。对联合执法小组 的执法活动存在异议时，当事人应该向组成该联合执法 组织的上一级部门提出行政复议；若该地区存在流域管 理机构，也可逐层上报到上级流域管理部门予以处理 。 对于一些特殊的跨区域环境利益纠纷案件（如某些地区 产业结构相同或行政管辖划分不明确导致环境责任难以 界定）可采取举证倒置的手段，要求当事人提供相应材 料证明环境责任与己无关。 第六，惩罚制度。制定《监督考核制度》，规范工作 考核方式和内容，评价相关责任单位各项工作任务的完 成情况，提出整改意见和要求，确保各项措施顺利实施。 《监督考核制度》包括：①未按期完成整治任务的工 业企业，联合执法小组要及时下达限期治理通知，对到期 未能完成限期治理的企业，要在一定范围内予以曝光和 通报批评，并按照有关规定责令停产整改，直至达到整改 要求。②按要求关停取缔的工业企业，工商、税务部门要 吊销其营业执照，水务管理部门停止供水，电力部门停止 供电，经济管理部门负责督促企业关停取缔，环保部门做 好协调配合工作。③未按要求完成整治任务的地区和工 业园区，上级环保部门可对其进行“区域限批”，停止审 批其辖区范围内所有新、改、扩建项目。④对联合执法中 玩忽职守、监管不力、弄虚作假的单位和个人，联合执法 小组予以通报批评，并会同监察部门按照《环境保护违 法违纪行为处分暂行规定》以及其他相关法律法规，追 究其行政责任。 参考文献 ［１］２００７中国环境年鉴・环境监察分册．海洋出版社， ２００８，５． ［２］钱琳琪．当前环境执法主要问题原因与对策［Ｊ］．北方 环境，２０１１，２３（８）：４—５｜ ［３］钱水苗．跨行政区域环境联合执法机制的探索与思考 ［Ｃ］．２００９年全国环境资源法学研讨会论文集，昆明，２００９： １１８７—１１９０． ［４］陈中华．基层环保部门环境信息公开存在的问题及对 策［Ｊ］．内蒙古环境科学，２００８，２０（３）：４６—４７． ［５］王灿发．环境信息公开与环境保护［Ｊ］．环境保护， ２００８，１３：１８—２１． ［６］李海明．跨区域水污染纠纷处理［Ｊ］．国土资源科技管 理，２００６，２３（３）：６７—７１． ［７］环发［２００８］６４号．关于预防及处置跨省界水污染纠 纷的指导意见［Ｅ］．环境保护部文件，２００８． ［８］周海炜，唐震．我国区域跨界水污染治理探析［Ｊ］．科 学对社会的影响，２００７，（１）：１９—２４． 收稿日期：２０１２一Ｏ１—１０ 作者简介：信佳（１９７６一），男，环境保护工程师，研究生， 研究方向：环境监督管理． 一ｌ９一