云南省特色小镇建设的现状和对策研究——基于105个特色小镇调研报告

Journal of Beijing Vocational College of AgricultureVol.32 No.6Nov.2018

云南省特色小镇建设的现状和对策研究——基于105个特色小镇调研报告

王　恒，李晓宁

（云南师范大学 泛亚商学院，云南 昆明650000）

【摘 要】在供给侧结构性改革背景下，特色小镇已成为了经济升级转型的新业态，云南省结合自身区位、资源禀赋等特点，积极推进特色小镇建设，基于105个特色小镇的调研报告发现，其中大多存在着投资主体未落实或实力不强、规划方向和定位有偏差、产业特色性不足、产业链灵活性差、资金缺口大以及融资平台不完善、政策不明确等问题。为此，提出投资主体应更完善、规划应更为合理、产业应更具特色等建议。【关键词】特色小镇；供给侧改革；；云南省

【中图分类号】F323   【文献标识码】A   【文章编号】1671-7252（2018）06-0065-06

2017年云南省政府印发了《云南省人民政府关于加快特色小镇发展的意见》(云政发〔2017〕20号)，明确提出：“力争通过三年的努力，到2019年，全省建成20个左右全国一流的特色小镇，建成80个左右全省一流的特色小镇。力争全省25个世居少数民族各建成1个以上特色小镇。”《意见》指出要将生物医药、信息、高原农业、旅游文化、新材料、制造业、现代物流等云南八大特色产业融入到特色小镇建设中，全面推进产业多元化、产业链集聚化进程，用创新的理念、机制以及模式建设具有独特文化内涵、优秀产业业态和完备旅游功能的特色小镇。作为省重点推进项目，特色小镇的建设务必会给云南省带来新的机遇，把握好新常态下云南转型升级和改革创新的方向盘，让特色

小镇成为云南远航的一面靓丽的旗帜[1]。

一、特色小镇概述

2011年，云南省政府印发了《云南省人民政府关于加快特色小镇发展的意见》（云政发〔2011〕101号），在全国最先提出了特色小镇的概念、建设的意见和发展的目标。但当时特色小镇的提法更符合小城镇或城乡一体化建设[2]。时任浙江省省长李强才是特色小镇真正意义上的提出者，他指出：“特色小镇是按照五大发展理念，即创新、协调、绿色、发展和共享建设和发展的，它不同于行政区域上划分的“城”“镇”“乡”，也不同于工业园区、经济开发区和旅游风景区的“区”，而是结合自身产业特点、生态禀赋以及人文底蕴形成的“人、文、产、城”有机结合的功能集合区”[3]。如表1所示。

【基金项目】云南师范大学2018年度“研究生科研创新基金”（YJS201806）【收稿日期】2018-06-11

【作者简介】王恒（1994—　），男，汉族，湖北荆州人，云南师范大学泛亚商学院2016级金融学专业硕士研究生，研究方向：农村金融。

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表1 特色小镇、特色镇、产业园区和旅游风景区的差异比较

类别特色小镇特色镇产业园区旅游景区

行政区划分非行政区划行政区划半行政区划非行政区划

运营主体政府牵头，企业为主

政府政府主导管委会负责运营企业或政府主导公司或政府运营

产业类型新兴产业、优势产业

第三产业工业、制造业旅游业、餐饮服务业

功能

“人、文、产、城”

生活生产制造旅游、生态

从根本上来看，特色小镇是在供给侧改革下经济升级转型的新形式、新业态，是在县域经济和块状经济基础上萌生出的创新经济模式[4]。它主要具备以下四个方面的特征。

一是空间特征：“精而美”。以浙江特色小镇的规模来看，一般特色小镇规划区3 km2，核心区1 km2，一般的为3~5 km2和3万~5万人的镇或产业集聚区，以不大于10 km2、10万人口为宜。同时，特色小镇的建设必须达到国家3A级及以上旅游景区，以旅游文化为产业的特色小镇还需要按照国家级5A旅游景区建设。

二是产业特征：“特而强”。作为特色小镇建设的重头戏，必须牢牢把握产业的发展、创新、转型升级，真正做到将产业融入小镇中，做大做强产业的同时有效带动小镇的发展。当然产业要尽量避免同质化，不能“百镇一面”，也不能盲目追求创新而忽视了自身的内在价值。应该将“长板理论”运用到特色小镇的建设中，因地制宜地发展产业[5]。

三是功能特征：“聚而合”。特色小镇要集产业、空间、文化、旅游、社区和管理功能六位于一体，它不是功能的简单相加，而是一种有机融合，重点突出产业的粘合性，继而衍生出特色的文化和旅游功能。四是制度特征：“活而新”。政策要突出“个性”，在充分调研的基础上制定符合特色小镇发展的政策，服务要突出“定制”，允许在一定范围内灵活制定小镇建设的制度，充分协调好政府与市场的关系，政府引导，企业为主，政府搭台，企业唱戏[6]。

二、云南省特色小镇创建的基本概况

（一）住建部公布的云南省“特色小镇”概况中华人民共和国住房和城乡建设部所定义的特色小镇实质上偏重于特色镇(建制镇)，本文研究的特色小镇更多的是采用浙江模式的定位，但有必要对其进行简单的梳理。目前，住建部公布的两批云南省特色小镇的概况如表2所示。

表2 住建部公布“特色小镇”概况

批次第一批

小镇

红河州建水县西庄镇大理州大理市喜洲镇德宏州瑞丽市畹町镇楚雄州姚安县光禄镇大理州剑川县沙溪镇玉溪市新平县戛洒镇西双版纳州勐腊县勐仑镇保山市隆阳区潞江镇临沧市双江县勐库镇昭通市彝良县小草坝镇保山市腾冲市和顺镇昆明市嵩明县杨林镇普洱市孟连县勐马镇

运营主体政府

占总数比重2.36%

类型

民族手工艺小镇旅游小镇口岸小镇旅游小镇民族手工艺小镇旅游小镇旅游小镇旅游小镇旅游小镇农业小镇旅游小镇工业小镇旅游小镇

第二批政府3.62%

注：数据来源于2016、2017年中华人民共和国住房和城乡建设部公布的全国特色小镇名单

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由表2可知，在第一批住房和城乡建设部公布的全国127个特色小镇中，云南省占3个席位，占比为2.36%，第二批住建部公布的全国276个特色小镇中，云南省占10个席位，占比为3.62%。从公布的特色小镇的类型上来看，云南省特色小镇主要以旅游小镇为主，民族手工艺小镇其次。全省16个州市中有12个州市进入到名单中，其中大理州与保山市均有2个小镇进入名单。

（二）云南省特色小镇发展概况1.整体布局

2017年云南省政府提出加快特色小镇发展的意见，各州市便开始着手特色小镇发展的工作。截至2017年10月底，结合各州市上报的情况以及实地考察，云南省政府公布了第一批云南省特色小镇建设的名单，包括创建国际水平特色小镇5个、全国一流水平特色小镇20个以及全省一流特色小镇80个，共105个，如表3所示。

表3 云南省第一批特色小镇名单概况

旅游小镇

国际

水平全国一流全省一流

5(100%)15(75%)57(71.25%)

民族手工艺小镇

01(5%)3(3.75%)

口岸小镇

01(5%)2(2.5%)

双创小镇

002(2.5%)

农业小镇

02(10%)13(16.25%)

工业小镇

002(2.5%)

物流小镇

001(1.25%)

体育运动小镇

01(5%)0

 注：数据来源于云南省发展与改革委员会2017年公布的第一批特色小镇名单

2.项目推进

根据省级创建特色小镇要求，各州市从定位、规划、建设等多方面开始创建特色小镇的工作，省政府联合省发展改革委员会、省财政厅、省国土资源厅、省住房和城乡建设部等单位成立特色小镇领导小组，成立领导办公室，对特色小镇创建工作进行协调分工合作。与此同时，2017年至2018年3月，云南省发展改革委员会组织调研小组对在建

105个特色小镇进展情况进行调研与指导，收集相关问题、反馈与落实，以确保特色小镇实施进度和下发相应的财政补贴，项目情况整体呈现稳步推进态势，截至2018年2月底，特色小镇累计完成新增投资416亿元，完成规划总投资的15%。截至2018年3月10日，从调研报告和反馈意见来看，105个小镇开工的有94个（占比89.52%），进度情况大致分为以下四种情况，见表4。

表4 105个特色小镇进度情况

进度

①进展总体比较顺利

②基础设施和公共服务设施还很不完善③问题比较突出，需要长时间才能见到成效④未开工剔除

小镇数4427304

占比/%

41.925.728.63.8

（三）特色小镇建设存在的主要问题根据文献的梳理、调研的资料和各州市反馈的情况看，在创建特色小镇的过程中主要存在以下几个方面的问题。

1.投资主体未落实或实力不强

投资主体亦称“投资人”“投资者”。投资主体对于小镇建设来说是相当重要的，确定了投资主体，特色小镇相关项目才能有序地展开。

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但在调研报告中，部分小镇出现了投资主体的相关问题：一是包括泸沽湖摩梭小镇在内的8个小镇(0.076%)未落实投资主体；二是部分小镇虽然落实了投资主体，但是投资主体实力不强，大多为当地的平台公司和省属国有企业，真正省外有实力的世界500强、中国500强企业还不多；三是一部分小镇投资主体与政府只签订了框架性协议(18家，18.56%)，签订了实质性协议的有79家。

2.规划方向和定位有偏差

规划奠定了小镇发展的主基调，明确了项目的整体计划和具体实施细节。特色小镇建设关键在于“特色”，很多小镇忽视规划的重要性，在建设初期规划粗糙，建设过程中出现较多问题。具体包括：①规划总面积和核心功能区的面积冲突问题；②规划突显特色要素和区分不明显；③项目建设与整体环境不匹配，未能深度挖掘当地的文化和优美的生态环境优势；④小镇建筑风貌缺乏特色，对少数民族建筑元素传承和挖掘的不够，小镇建筑风貌没有很好体现和展示当地民族文化和传统的建筑特色。

3.产业的特色性不鲜明

从表3可知，经过对资料的分类整理，划分出文化旅游类小镇79个(占比75%)，在实地考察的过程中也发现很多小镇都是以文化旅游产业为主导产业，大部分以其所拥有的历史资源禀赋或者天然的生态禀赋为依托进行古建筑修缮、文化旅游景区建设等，与建制镇并无实质性差异，并且很多文化旅游类特色小镇，产业定位不清晰、产业特色不鲜明、产业雷同现象还比较突出。对于云南省独有的特色产业，比如普洱茶，也建设成为旅游小镇，而没有针对普洱茶进行产业升级改造，通过普洱茶这个云南品牌带动小镇发展。对于其它产业小镇，也存在着竞争性不强的问题，虽然有主导产业，但产业链不够完善、成熟等都在一定程度上限制了小镇产业的特色化发展。

4.功能多元化不全

主要体现在以下两个方面。一是功能区单一。作为特色小镇，已经不仅仅是建制镇、产业园之类的单一区，它是集产业、空间、文化、旅游、— 68 —

社区和管理功能六位于一体的综合体。但很多小镇还是以单一功能区进行建设，旅游小镇就进行旅游度假区建设，工业小镇就进行工业园区建设等。二是功能区叠加不合理。小镇建设中，盲目进行功能的叠加，工业类小镇与文化建设融入不恰当，产业建设与社区管理融入不完善，社区与管理不统一等。

5.资金缺口大、融资平台不完善

在特色小镇的建设中，资金注入是很重要也是很困难的一环。资金问题的核心还是企业投资主体实力弱的问题，因为无论是企业自身的投入，还是基金的投放，还是金融机构的跟款，最终都会落到小镇建设主体企业的身上，如果小镇的主体没有实力，以上三种途径的资金都无法落实和跟进。比如特色小镇建设较为突出的丽江古城，目前仅完成计划总投资的9%，2018年计划完成投资4.6亿元，占总投资的0.15%，但即便完成2018年的投资计划，两年也仅投资近10亿元，仅为规划总投资的1/3，资金的缺口相对较大，这也是105个小镇普遍存在的问题。

6.政策倾向化不实

政府在特色小镇的建设中起着至关重要的作用，尤其是前期的引导工作。政府与市场的责任不明确，市场的障碍多、市场的配置少，对于特色小镇建设的特殊政策也尚未明确，政府在引导投资主体方面也还欠力度。采用以前建制镇建设的相关政策难免会有冲突和倾向性差的问题[7]。

三、加快推进特色小镇发展的对策研究

(一)投资主体应更完善、强大

对于落实投资主体，主要从以下几个方面着手：一是通过政府的招商推介会，扩大小镇的招商力度以及小镇的影响力；二是积极争取省、州、市级的支持力度，能够尽量为投资主体提供前行的绿灯，同时能够为投资主体提供相应的优惠政策，能切实保证投资主体的自身利益；三是努力争取实力强的投资主体入驻，通过相关产业小镇对应产业龙头企业的形式，深度挖掘自身资源与企业的相关性，然后进行有效的磋商。

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(二)规划应更详尽、合理

根据区位条件、资源禀赋、产业积淀和地域特征等诸多方面因素进行详尽地规划，尽量能够体现出小镇独有的民族特色、产业特色、文化特色以及风貌特色等。一是规划区域内与规划区域外要有协调性、整体性，避免出现畸形圈。虽然只是特色小镇3 km2的规划，但与周围环境的融入感是很重要的，如果四周都是小村庄，为了显示独特，在中间建大栋的商贸区难免会有些不妥。二是规划区内要注重完整性。很多小镇在规划区内有大量历史文物，包括历史建筑等，可以利用这一独特的资源禀赋进行小镇主题布局，以防出现“千镇一面”的情况。三是可以与周边的城、镇、村进行联合建设。在合理范围内进行整体规划，让乡村呈现出不同的风貌，在小镇发展的同时带动周边的经济发展。四是对外交通。要发展产业、发展旅游，交通便利是一个很重要的因素，公路、火车站、高铁站、地铁站、飞机场等其中一种或几种交通应该能够与小镇很好的接驳。

(三)产业应更具特色、强势

特色小镇以特色产业为核心，兼顾特色文化、功能、建筑，做大做强产业是关键。经过研究整理出如下意见：一是选择产业。针对云南省政府提出的发展云南省八大产业指示，很多在规划的小镇都有相应的产业，但基于产业低端，产业链、供应链有短板而将这些产业作为辅助项目发展，转而进行旅游小镇的打造，显得有点“舍本逐末”，这些小镇应该将主力用在发展这些特色的产业上面。二是产业升级。云南很多产业都是独有的，这时候应该从根本上去发展这些产业，延伸产业链、提升价值链、创新供应链。三是引进专门人才、专业队伍和专业技术。对固有产业由专门人才进行研究，同时衍生出更多的品种和更优质的产品。

(四)功能应更协调、多元

集产业、空间、文化、旅游、社区和管理功能为一体的小镇才是特色小镇建设的初衷。要正确处理好文化与旅游、产业与文化、产业与社区、文化与社区、空间与社区等多元功能的关系，在功能叠加的过程中，增加代入感、融入感。如旅

游小镇在大力发掘旅游资源的过程中，也应该注重文化保护，避免“舍本逐末”，同时也要注重生态环境，避免触碰生态红线，建立的社区也应融入到规划的整体格调中，让小镇真正成为一个“人、文、产、城”有机结合的功能集合区[8]。

(五)融资应更灵活、多样

目前小镇建设的融资渠道窄，包括贷款、新兴的PPP（政府和社会资本合作，Public-Private Partnershi）融资[9]、政府拨款等。建设特色小镇应创新融资机制，既然不再是以往建制镇建设，它强调“特色”“创新”，就应该学习浙江等优秀模式。比如交通水利、市政等基础设施建设应鼓励通过BOT(建设—经营—转让，Build-Operate-Transfer)、TOT(移交—经营—移交，Transfer-Operate-Transfer)和其他等公私合营模式吸引社会资本投入[10]、战略性新型产业融资则通过天使投资、创业投资、私募基金、IPO(首次公开募股，Initial Public Offerings)等方式，通过知识产权质押来进行融资；政府设立主导产业基金，同时以私募方式向机构投资者募集资金；规划园区可以建立项目综合开发机制；通过资产支持票据、企业债券、资金信托计划、债权投资计划等融资工具来拓宽项目融资渠道；通过ABS(资产证券化融资，Asset Backed Securitization)、融资租赁等方式，利用小镇现有资源进行融资；主导产业发展过程中通过优化产业链，通过供应链融资模式进行融资等。

(六)政策应更明确、完善

一是政府可以出台相应的优惠政策。企业、公司、个人在入驻的过程中可以获得实实在在的优惠，比如减少相应的税收、税收返还等政策。二是政府要倾向于招商政策。帮助各个小镇推介、引进国企及央企等投资主体，助力构建良好的金融支持环境。建立畅通、对称、高效的信息交流平台，及时向社会各界通报全省重大经济决策，协调解决金融运行中的问题，适时向银行推介优良项目和较好成长性的企业，为银行安全快捷授信提供条件。三是建立激励机制。对于好的小镇、好的产业、好的企业通过评估给予适当的奖励。四是完善法律法规。建立健全财政机制，对于企

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业的准入和退出要加以明确，针对特色小镇建立相应的体系，使小镇建设有更适合自身成长的法律法规。

[6] 盛世豪, 张伟明. 特色小镇: 一种产业空间组织形式[J]. 浙江社会科学, 2016(03): 36-38.

[7] 周晓虹. 产业转型与文化再造: 特色小镇的创建路径[J]. 南京社会科学, 2017(04): 12-19.

[8] 张蔚文. 政府与创建特色小镇: 定位、到位与补位[J].

【参考文献】

[1] 朱莹莹. 浙江省特色小镇建设的现状与对策研究——以嘉兴市为例[J]. 嘉兴学院学报, 2016, 28(02): 49-56.

[2] 赵磊. 云南省特色小镇规划编制思路探析[J]. 小城镇建设, 2013(04): 74-77.

[3] 闵学勤. 精准治理视角下的特色小镇及其创建路径[J]. 同济大学学报(社会科学版)，2016, 27(05): 55-60.

[4] 贾康, 孙洁. 城镇化进程中的投融资与公私合作[J]. 中国金融, 2011(19): 14-16.

[5] 田娟. 特色小镇研究的文献综述及展望[J]. 中国经贸导刊(理论版)，2017(35): 72-73.

浙江社会科学, 2016(03): 43-45.

[9] 徐梦周, 王祖强. 创新生态系统视角下特色小镇的培育策略——基于梦想小镇的案例探索[J]. 中共浙江省委党校学报, 2016, 32(05): 33-38.

[10] 郝震冬. PPP模式在新型城镇化建设中的应用[J]. 合作经济与科技, 2016(05): 45-47.

（责任编辑　杨建青）

Research on the Status and Countermeasures of Characteristic Towns

in Yunnan Province—— Based on the Investigation Reports of 105

Characteristic Towns

WANG Heng, LI Xiao-ning

(Pan-Asia Business School, Yunnan Normal University, Kunming Yunnan 650000,China)

Abtract：Under the background of supply-side structural reforms, characteristic towns have become a new type of economic transformation and upgrading.Yunnan has actively promoted the construction of characteristic towns based on its own location and resource endowments and so on. Based on 105 characteristics towns investigation reports, it's found that many of them have problems such as unfulfilled or weakly invested entities, deviations in planning direction and positioning, lack of industrial characteristics, poor industrial chain flexibility, large funding gaps, imperfect financing platforms, and unclear policies. According to existing problems, we put forward specific countermeasures and suggestions in order to provide references for the construction of characteristic towns.Keywords：characteristic town; supply-side structural reforms; industry; policy

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